Дума приняла во втором чтении законопроект о местном самоуправлении
Почему в ходе обсуждения реформу власти на местах назвали «гвоздем в гроб» местного самоуправления
Госдума приняла законопроект о реформировании системы местного самоуправления (МСУ) во втором чтении, передает корреспондент РБК. «За» проголосовали 334 депутата, «против» — 78, воздержались два человека. Третье чтение предварительно решено провести 5 марта.
Какую реформу предложили три года назад
Законопроект внесли в декабре 2021 года сенатор Андрей Клишас и депутат Павел Крашенинников, возглавляющие комитеты по госстроительству в Совфеде и Госдуме соответственно. Документ был призван реализовать обновленные летом 2020 года положения Конституции, касающиеся местного самоуправления, и заменить действующий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года.
В первой версии авторы предложили заменить действующую двухуровневую систему МСУ на одноуровневую. По закону 2003 года местное самоуправление действует в городских и сельских поселениях, а также в муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Законопроектом предлагалось ликвидировать низовой, поселенческий уровень местного самоуправления и оставить городские и муниципальные округа, внутригородские территории городов федерального значения.
«С учетом существующей широкой практики по перераспределению полномочий данный подход позволит повысить эффективность органов местного самоуправления и укрепит их финансовую обеспеченность», — говорил Андрей Клишас.
Помимо этого к полномочиям органов МСУ были отнесены действия по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения, например установление и отмена местных налогов, обеспечение доступности медпомощи, развитие внутридворовых территорий, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и другие. Кроме того, устанавливалось, что регионы вправе передавать на местный уровень некоторые свои полномочия.
Срок полномочий всех должностных лиц местного самоуправления, в том числе мэров, по законопроекту должен был составить пять лет. Сейчас контракт с мэром заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о его назначении, но не менее чем на два года и не более чем на пять лет.
Губернаторам авторы законопроекта предлагали разрешить выносить предупреждение и объявлять выговор главе местной администрации, а также дать им полномочия по его увольнению.
В первом чтении законопроект депутаты одобрили в январе 2022 года. Второе чтение планировалось в феврале того же года, однако позже срок предоставления поправок был сдвинут на май. В итоге законопроект пролежал без движения до осени 2024 года и был запланирован к рассмотрению в декабре. Однако в декабре председатель Госдумы Вячеслав Володин сообщил о переносе рассмотрения законопроекта на следующий год, поскольку он требует дополнительного изучения и проработки «с учетом поступивших замечаний и предложений».
В частности, против всеобщего перехода на одноуровневую систему МСУ активно возражал Татарстан. В Госсовете республики подготовили 59 изменений и дополнений к законопроекту, из них 25 — в поддержку сохранения двухуровневой системы местного самоуправления. Глава Татарстана Рустам Минниханов утверждал, что «наша страна большая и одним шаблоном такой страной управлять нельзя».
Последний гвоздь в гроб местного самоуправления
Представляя обновленный ко второму чтению законопроект, Крашенинников отметил, что в основе изменений «лежит универсальность системы местного самоуправления, уточнение компетенций, а также систематизация большого количества правовых норм, содержащихся на сегодняшний день в огромном количестве разных нормативных актов».
Ко второму чтению было рассмотрено более тысячи поправок и предложений к законопроекту. В итоге комитет сформировал основную и дополнительную таблицы из 51 поправки, рекомендованной к принятию. Депутаты их поддержали без дополнительных вопросов. На отклонение были рекомендованы 442 поправки, часть из них депутаты-авторы попросили вынести на отдельное голосование, попытавшись убедить коллег их поддержать.
Депутат от КПРФ Георгий Камнев предложил поправкой включить в перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления правотворческую инициативу (сейчас в законопроекте в качестве таких форм перечислены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан и территориальное общественное самоуправление). Во время заседания Камнев уточнил, что в нынешней редакции закона такая норма есть. «Нельзя допустить ухудшения прав граждан, а это очевидное ухудшение прав граждан, потому что по сути мы их лишаем в местном самоуправлении возможности самоуправлять», — пояснил депутат.
Крашенинников в ответ заявил, что уже перечисленные в законопроекте формы покрывают возможности граждан для самоуправления и через них в том числе должны проходить правотворческие инициативы граждан.
Депутат от КПРФ Михаил Матвеев предложил ввести в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования утрату доверия избирателей. Он пояснил, что по Конституции источником власти является народ, который ее реализует через избранные органы власти. «В данном случае народ отодвинут и от процедуры избрания глав муниципалитетов, и от процедуры их отрешения», — заявил Матвеев. Также коммунист считает, что главу местной администрации необходимо избирать на прямых выборах, проводимых среди населения муниципального образования.
Крашенинников в ответ на это напомнил про постановления Конституционного суда, в которых сказано, что местное самоуправление обеспечивает права граждан через представительство выборных и других органов МСУ. Он также напомнил, что в законопроекте уже перечислены основания для отрешения от должности главы муниципального образования (такое решение по законопроекту принимает глава региона).
Еще один депутат от КПРФ, Алексей Куринный, защищая свои поправки, напомнил, что по положениям законопроекта главу муниципального образования можно снять с должности за «систематическое недостижение показателей эффективности» (решение могут принять депутаты представительного органа власти или глава региона). При этом в законопроекте не дается расшифровки систематического недостижения показателей, указал он. «Мы считаем, что это может быть использовано губернатором, как одним из инициаторов отправления в отставку, как устранение неугодных глав по разным причинам <...> По сути, у нас местное самоуправление превратится в придаток к государственному управлению. Собственно, весь законопроект на это и направлен», — заявил депутат.
Эта норма зеркальная, и в федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» она уже содержится, ответил на это Крашенинников.
Представляя последнюю в обсуждении законопроекта поправку, Куринный пошутил, что это «последний гвоздь в гроб местного самоуправления в Российской Федерации». В итоге ни одна поправка из таблицы на отклонение не была поддержана депутатами.
Какой вариант реформы одобрили
В итоге главным нововведением второго чтения стало закрепление возможности для регионов, «имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности», сохранить двухуровневую систему МСУ.
Кроме того, добавилась возможность передачи региону некоторых полномочий МСУ «в случае введения особого правового режима» (в том числе в период военного положения или в военное время), если в этот период органы МСУ отсутствуют и не могут быть сформированы. Соответствующее решение будет принимать глава региона. Кроме того, предусмотрена возможность временно передать полномочия не региону, а другому муниципалитету.
В части полномочий органов местного самоуправления также произошли изменения — одобрены три набора полномочий в зависимости от возможности их перераспределения. Это:
- неотъемлемые полномочия, которые не могут быть перераспределены между органами МСУ и регионом; к ним отнесены: принятие устава муниципального образования, установление и прекращение местных налогов, развитие внутридворовых территорий, участие в профилактике терроризма и экстремизма, участие в ликвидации последствий ЧС и другие;
- полномочия, которые изначально осуществляет муниципалитет, но они могут передаваться региону; например, организация газо-, электро-, тепло- и водоснабжения, организация общедоступного школьного образования, организация детского отдыха, содержание кладбищ, укрепление межнационального и межконфессионального согласия и так далее;
- полномочия региона, которые могут быть перераспределены муниципалитету, — дорожная деятельность, включая создание парковок и организацию дорожного движения, организация транспортных услуг, охрана окружающей среды, организация ритуальных услуг, лесоустройство и так далее.
Норма о пятилетнем сроке для должностных лиц МСУ и возможности применения к мэрам мер от взыскания до увольнения также была одобрена.
При ликвидации поселенческого уровня исчезнет так называемая шаговая доступность власти для граждан, утверждает политолог Ростислав Туровский. «Меньше станет карьерных лифтов, например выборных должностей для местных активистов, общественно-политическая активность в малых сообществах будет замирать, а там местами еще сохранилась живая политическая конкуренция», — поясняет он.
В качестве «паллиативного решения» будут создаваться местные подразделения вышестоящих муниципальных администраций, считает Туровский, но они будут лишь передаточным звеном, не имея полномочий для решения местных вопросов.
С другой же стороны, власти на уровне поселений имели слишком мало ресурсов, поэтому нельзя сказать, что об их исчезновении «люди будут долго и сильно переживать», говорит эксперт. Многое будет зависеть от того, как выстроят работу с прежними поселениями власти будущих муниципальных образований.
