Володинский минимум: чем запомнилась весенняя сессия Думы

Фото: Дмитрий Духанин / «Коммерсантъ»

Меньше инициатив

В Госдуму седьмого созыва в весеннюю сессию было внесено в два раза меньше законопроектов, чем в сессию годом ранее, когда еще работал прошлый созыв — 677 против 1117. Это минимум для весенних сессий за последние пять лет. Снижение числа внесенных законопроектов в два раза новая Дума показала и в свою первую осеннюю сессию (по сравнению с предыдущей осенью).​

Значительно меньше стали вносить инициативы депутаты. В феврале рабочая группа по снижению числа вносимых и рассматриваемых законопроектов, созданная по инициативе спикера Вячеслава Володина, рекомендовала депутатам обсуждать с фракцией свои инициативы перед внесением. Идею о предварительном согласовании законопроектов с фракциями Володин объяснял необходимостью уйти от популизма в законодательном процессе. По мнению политолога Константина Калачева, в этом вопросе спикер ориентируется на избирателя, для которого лучше бы депутаты вносили меньше инициатив.

Депутаты не сразу стали придерживаться этого правила: единороссам, в частности, пришлось отозвать в апреле проект закона, разрешающего полицейским применять оружие в толпе, так как он не был предварительно согласован с руководством фракции.​ Есть посыл от руководства Думы и лидеров фракций вносить меньше законопроектов, объяснил РБК депутат от «Справедливой России» Михаил Емельянов. Значительное число инициатив в прошлом созыве вносилось оппозиционными депутатами, которых сейчас в нижней палате меньше, добавил он.

Почти в полтора раза по сравнению с аналогичным периодом в 2016 году снизилось и число принятых законопроектов (284 против 384). Половину из одобренных в эту сессию законов инициировало правительство, около трети — депутаты (похожее соотношение было прошлой весной).​​

Без оппозиции

Около половины из поддержанных депутатских инициатив внесли единороссы (без участия других фракций). По два принятых в эту сессию закона у ЛДПР (один из них увеличивает штраф для должностных лиц за отказ в предоставлении информации гражданину) и КПРФ (в частности, об ограничении продолжительности ежедневной работы для работников в возрасте 14 лет) и один — у «Справедливой России» (о приоритете ремонта поврежденного автомобиля над возмещением денежной компенсацией). Скромный результат оппозиционных фракций был характерен и для шестого созыва.

Под остальными успешными инициативами подписались представители нескольких фракций (коллективное законотворчество было популярно и прошлой весной). Из оппозиционных фракций больше всех вносят проектов и подписываются под инициативами коллег справороссы.

Законопроекты от оппозиции стали серьезнее обсуждаться, однако это не привело к тому, что они стали чаще приниматься, прокомментировал Емельянов. «В предыдущие годы, когда выступали оппозиционные депутаты, правящая партия молчала, а потом тупо нажимала кнопки, сейчас идет содержательная дискуссия. Но к фактическим результатам это не привело, потому что расклад сил в Думе был предопределен результатами выборов», — заметил он.

Преимущественно депутаты седьмого созыва занимались отклонением законопроектов, перешедших из шестого созыва. Около 750 инициатив депутатов из прошлых созывов было отклонено новой Думой, отчитался 18 июля первый вице-спикер Госдумы Иван Мельников (в два раза больше, чем принято).

Старые принципы

Приоритет работы новой Думы был в «повышении качества законотворчества» и создании «атмосферы дискуссионного рассмотрения» законопроектов, заявил Володин, подводя итоги сессии 21 июля. В седьмом созыве было принято меньше инициатив, чем за аналогичный период в прошлом созыве, признал спикер, отметив, что «важно качество законопроектов, а не количество». В Думу теперь вносят меньше законопроектов, а депутаты продолжают активно расчищать законодательные завалы, оставшиеся с прошлого созыва. Но старые принципы работы шестого созыва, которые ставят под сомнение качество законотворчества, практикуются и сейчас.

Один из них допускает внесение в законопроект поправок, которые меняют первоначальную концепцию документа, принятого в первом чтении. Это сокращает время рассмотрения и обсуждения спорных инициатив. Так, в марте депутаты приняли поправки, которые позволяют властям регионов ликвидировать местное самоуправление в поселениях. Изменения были инициированы властями Московской области, депутат от региона единоросс Михаил Терентьев предложил прописать в законе возможность объединения всех поселений, в том числе сельских, входящих в состав муниципального района, с городским округом. Подобная реформа вызвала массовые протесты в Подмосковье.

Резонансные поправки были внесены ко второму чтению законопроекта об отмене прямого голосования населения при решении об изменении статусов городских и сельских поселений. Этот проект был принят в первом чтении летом в 2015 году.

Так получилось и в случае с законопроектом об отмене решения о предоставлении гражданства России осужденным за терроризм и экстремизм. Ко второму чтению депутаты внесли поправку, позволяющую жителям Украины, которые не могут получить справку о выходе из гражданства этой страны для получения гражданства России, нотариально заверить заявление об отказе.

В начале сессии депутаты прописали в своем регламенте, что голосования по законопроектам сразу в нескольких чтениях в один и тот же день могут быть только в исключительных случаях. В шестой Думе принятие закона во втором и третьем чтении в один день или сразу в первом и в целом случалось регулярно. Однако от практики спешного принятия законов новой Думе не удалось уйти в полной мере.

Как и в шестой Думе, под конец весенней сессии вносятся резонансные законопроекты или поправки, которые стремительно принимаются. За неделю до завершения сессии единороссы Владимир Васильев и Василий Пискарев внесли документ об ужесточении наказания за доведение детей до суицида вплоть до 15 лет лишения свободы (такая же санкция предусмотрена за убийство). Поправки были приняты Думой в рекордные сроки — за неделю они прошли все три чтения. По словам Пискарева, срочность связана с активизацией «групп смерти». При этом 18 июня только вступил в силу закон, вводящий уголовную ответственность от трех до шести лет за склонение несовершеннолетних к суициду.

Разница с Нарышкиным

Эксперты не видят глобальных отличий в законотворческой деятельности седьмой Думы по сравнению с прошлыми созывами.

Кремль по-прежнему реагирует на политическую повестку через проведение нужных законов в нижней палате, и в этом смысле Дума Володина мало отличается от парламента при его предшественнике Сергее Нарышкине, полагает политолог Николай Миронов. Впрочем, есть отдельные примеры, когда новый спикер начал вмешиваться в политическую и социально-экономическую повестку более содержательно, нежели Нарышкин, указал Миронов. В пример он привел инициативу Володина по организации диалога правительства с бастующими ростовскими шахтерами и слушания по реновации, на которые спикер пригласил жителей хрущевок.

В отличие от прошлого созыва седьмая Дума не вносила законы, направленные на поляризацию общества и создание ситуативного большинства вокруг политики власти, как, например, закон шестого созыва о запрете пропаганды гомосексуализма среди несовершеннолетних, отметил замдиректора Центра политической конъюнктуры Олег Игнатов.

После прихода в Думу Володин стал проявлять заметно больше самостоятельности в отношениях с Кремлем и правительством, нежели предыдущий спикер. Например, сотрудники управления внутренней политики администрации президента еще до Нового года жаловались, что их перестали пускать в зал заседаний и им приходится смотреть трансляцию. Замначальника управления внутренней политики Кремля Сергею Смирнову, курировавшему взаимодействие с Федеральным собранием, пришлось покинуть свой пост из-за недовольства со стороны первого замглавы кремлевской администрации Сергея Кириенко, рассказывали источники РБК.

Кроме того, Володин критиковал правительство за дистанцирование от спорных законопроектов и лоббировал поправки, обязывающие Белый дом оценивать последствия законов.

Новый спикер, полагает Игнатов, в большей степени работает на свое политическое будущее. Он хочет доказать, что является самостоятельным игроком, создать видимость участия в принятии решений и навязать правительству и Кремлю свою повестку, считает эксперт.

Резонансные законы

Среди резонансных общественно-политических законов уходящей сессии — очередная инициатива по ужесточению митингового законодательства. В конце мая депутаты приняли законопроект о приравнивании встреч депутатов всех уровней с избирателями к митингам. Документ внесли единороссы после проведения 28 января 2017 года акции против передачи Исаакиевского собора Русской православной церкви. Мероприятие проходило на Марсовом поле в формате встречи избирателей с депутатами.

Депутаты предложили запретить проводить встречи с избирателями депутатов любого уровня, от местных советов до Госдумы, без предварительного согласования. После критики инициативы со стороны оппозиционных фракций в документе уточнили, что согласование не потребуется для встреч с избирателями в специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях. Другая новелла документа предписала депутатам-одномандатникам работать только с избирателями своего округа.

Если в редких случаях новой Думе удавалось тормозить законодательные инициативы, исходящие от силовиков (например, в случае с проектом о применении полицией оружия в толпе), то лоббизму властей Москвы она по-прежнему противостоять не в силах. Самым обсуждаемым в обществе стал закон о реновации — о сносе пятиэтажек в Москве. Проблему ветхих хрущевок мэр Москвы Сергей Собянин поднял 21 февраля на встрече с президентом Владимиром Путиным. Президент идею поддержал, и вскоре в Госдуму был внесен законопроект о реновации. Его авторами выступили депутаты от Москвы. Как рассказывали источники РБК, проект готовился в столичной мэрии. После принятия документа в первом чтении у Госдумы и на московских улицах было организовано сразу несколько акций протеста, крупнейшая из них, 14 мая, собрала до 30 тыс. участников. В итоге Дума серьезно переработала законопроект ко второму чтению.

В нижнюю палату вносились законопроекты, признанные недоработанными после замечаний Государственно-правового управления (ГПУ) президента. Так было с законом о лишении гражданства за терроризм, когда изначальная версия документа, внесенная лидерами всех фракций, исчезла из базы, а потом появилась новая редакция, согласованная с администрацией президента.

Рассмотрение законопроекта, регулирующего социальные сети, было отложено за два дня до конца сессии на осень из-за отрицательного отзыва ГПУ, сообщал «Коммерсантъ». Единороссы Сергей Боярский и Михаил Альшевских предложили создать администрации в соцсетях, призванные бороться с ложными публикациями. Боярский сообщил РБК, что отзывать законопроект они не станут, но до осени документ будет дорабатываться.

Во время этой сессии Госдумы было принято несколько законопроектов о регулировании в интернете. Все они были внесены депутатами Госдумы, однако, как рассказывали источники РБК в нижней палате, инициативы согласованы с Роскомнадзором. Об оперативном принятии законопроектов, регулирующих мессенджеры и анонимайзеры, во время закрытого правительственного часа депутатов просил директор ФСБ Александр Бортников, рассказывали РБК депутаты.

Закон об ограничении анонимности в мессенджерах был принят Госдумой в последний день весенней сессии. Пользователям мессенджеров будут присваивать абонентские номера, для чего организатор обмена сообщениями и операторы связи должны заключить договор об идентификации. В законопроекте предлагается обеспечить в мессенджерах техническую возможность отказаться от получения сообщений от других пользователей и предусмотреть возможность рассылок от органов власти.

Другой принятый закон запрещает использование технологий, открывающих доступ к заблокированным сайтам, — анонимайзеров и VPN-сервисов. Согласно поправкам Роскомнадзор получает право блокировать сайты, где будет размещена информация о средствах обхода блокировок. Законопроект предписывает операторам поисковых систем прекращать на территории России выдачу ссылок на информационные ресурсы, включенные в перечень Роскомнадзора.

Одними из самых резонансных стали поправки в закон о Федеральной службе охраны (ФСО), внесенные президентом в феврале. Закон дает ФСО целый ряд новых полномочий: спецслужбу наделили правом «временно ограничивать или запрещать движение транспортных средств и пешеходов на трассах проезда объектов государственной охраны». Госохрана может бесплатно использовать аэропорты, аэродромы, вертодромы, посадочные площадки, морские и речные порты.

Но ко второму чтению в законе появилась новелла, внесенная главой думского комитета по безопасности и противодействию коррупции единороссом Василием Пискаревым. В соответствии с ней ФСО должна защищать персональные данные высокопоставленных чиновников и их родственников. Эксперты из Transparency International высказали обеспокоенность, что это приведет к исчезновению из всех публичных реестров информации о президенте, премьер-министре, генпрокуроре, руководителе Следственного комитета, спикерах обеих палат парламента и председателях Верховного и Конституционного судов, а также сведений об их близких. Сокрытие информации затруднит антикоррупционные расследования в отношении этих фигур.

Под запретом окажется информация о местах проживания и пребывания высших чиновников из-за необходимости обезопасить охраняемых ФСО лиц от возможных угроз, например терактов, заявлял РБК Пискарев.

В уходящей сессии депутаты приняли резонансные законопроекты, касающиеся семейной жизни. Сессию депутаты открыли принятием законопроекта о декриминализации семейных побоев. Уголовная ответственность за нанесение побоев близким родственникам была введена законом, подписанным президентом прошлым летом. Закон декриминализировал побои, но делал исключение для случаев насилия в семье. Однако в ноябре единороссы решили отменить эту норму, сославшись на общественный резонанс, и приняли соответствующий закон в конце января.

Опасаясь негативного резонанса, Госдума отказалась от принятия еще одного законопроекта о поведении граждан дома. Инициатива единороссов, приравнивающая к мелкому хулиганству нецензурную брань дома, была поддержана профильным комитетом, но из-за общественного резонанса депутаты отказались выносить проект на пленарное заседание. Поправки в Кодекс об административных правонарушениях, предлагающие штрафовать либо арестовывать на 15 суток за мат дома, могут ухудшить «моральный климат в семье» и нуждаются во всестороннем обсуждении перед их рассмотрением Госдумой, заявил журналистам Володин.​​