Назад в 1990-е: вызовет ли кризис новый парад суверенитетов?
Союз корпораций
Сегодня Россия если и является федерацией, то скорее федерацией корпораций, чем регионов. Именно корпорации — «Газпром», ЛУКОЙЛ, РЖД, «Роснефть», «Ростех» и другие — генерируют и контролируют основные финансовые потоки в стране. Они же зачастую проводят близких им людей на посты губернаторов в нужных регионах. Этим нынешняя региональная политика отчасти похожа на 1990-е. Однако за прошедшие 15 лет региональные элиты сильно деградировали. Это результат и целенаправленных усилий центра, и негативного отбора — когда соображения лояльности превалируют над эффективностью.
Стоит вспомнить, что с самого первого дня Владимира Путина у власти Москва последовательно восстанавливала контроль за федералами на местах, которых региональные элиты подмяли под себя. Это были президентские полпреды в регионах, начальники региональной милиции, прокуроры, судьи. Рост цен на сырье стал финансовой основой для укрепления позиций центра. Усилились они и организационно, в том числе за счет системы горизонтальной ротации, которую распространяли на все новые категории правоохранителей и гражданских служащих. Однако укрепление вертикали во многом произошло за счет ослабления горизонталей: федеральные структуры в регионах сегодня зачастую очень слабо координируют свои действия.
Перетягивание политических и финансовых ресурсов на федеральный уровень зашло уже слишком далеко. На региональный уровень активно сбрасываются социальные обязательства, не подкрепленные передачей средств. И чем больше на местах возникает проблем, тем активнее на федеральном уровне создаются новые бюрократические структуры с чрезвычайными полномочиями. Расформировано Министерство регионального развития, зато есть уже три министерства по отдельным регионам: по Северному Кавказу, Дальнему Востоку и Крыму. Несколько бывших губернаторов занимают высокие посты в федеральном правительстве: Юрий Трутнев, Александр Хлопонин, Александр Ткачев, Лев Кузнецов.
Усиливается контроль за губернаторами. Занимаются этим и сам центр, и его представители на местах, которых регулярно меняют, и — в самое последнее время — структуры ОНФ. С 2013 года федеральные министры получили право вносить представления об отрешении губернаторов от должности «за ненадлежащее исполнение» делегированных центром полномочий.
Сильные политики не нужны
Сейчас, предполагая перспективы своего ослабления, Кремль избавляется от «излишне самостоятельных» губернаторов, могущих представлять угрозу (хотя и эти фигуры не назовешь сильными по сравнению с «большой тройкой», отставленной в 2010-м, — Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев, Муртаза Рахимов). Это, например, арестованный по обвинению в коррупции глава Сахалинской области Александр Хорошавин или назначенный министром сельского хозяйства Александр Ткачев из Краснодарского края. Сегодня ослаблены губернаторы во всех «валютных цехах»: ЯНАО (там пройдет непрямое избрание популярного Дмитрия Кобылкина), ХМАО (там Кремль поддержал не слишком популярную Наталью Комарову), Сахалин (там «своего» Хорошавина заменили на «чужака» Олега Кожемяко).
Губернаторские выборы тоже задействованы в этой игре. К 11 регионам, где они должны были состояться в сентябре по плану, уже добавились девять внеплановых. Четыре образовались в силу кадровых замен (ушли брянский Николай Денин, сахалинский Хорошавин, амурский Кожемяко, кубанский Ткачев), пять же — планово-внеплановые: там Кремль пошел на досрочное переизбрание назначенных три года назад губернаторов. А назначение нового руководителя в Краснодарском крае напоминает старые номенклатурные ротации с проверкой-стажировкой в ЦК КПСС перед назначением. Только вместо ЦК теперь — администрация президента или управление делами президента; там около года отслужил прежний вице-губернатор, а теперь новый кубанский голова Вениамин Кондратьев.
В целом логика губернаторских замен остается прежней: кандидаты подбираются в основном по принципу лояльности и аффилированности с крупными кланово-корпоративными структурами. В итоге система управления на региональном уровне деградирует, причем ослабление губернатора влечет ослабление всей региональной пирамиды власти: слабые и зависимые губернаторы подбирают под себя команду и вычищают мэров.
Чего ждать от усиления регионов
Эта деградация управления особенно опасная ввиду того, что центр тяжести неизбежно переносится на региональный уровень. На думских выборах 2016 годов роль губернаторов существенно вырастет в связи с восстановлением территориальных округов. К тому же сегодня снижение цен на сырье способствует финансовому, а вслед за этим и политическому ослаблению федерального центра. Это создает предпосылки для нового витка усиления регионов.
И губернаторы, даже самые лояльные, с усилением экономического кризиса все больше ощущая себя между молотом и наковальней, начинают поднимать голос. Они обвиняют федеральное правительство в том, что у него нет внятной антикризисной стратегии, что интересы и мнения регионов плохо учитываются, что правительство вообще работает не слишком эффективно. Яркий пример — недавние заявления воронежского губернатора Алексея Гордеева, который сказал, в числе прочего, что в правительстве «не представляют, что конкретно происходит в регионах».
Речь пока не идет о переходе регионов на самообеспечение. И расцвета квазифедерализма, как в 1990-е годы, сейчас в России ждать не стоит. Меньше и риск региональной фронды.
Но повышение экономической и политической самостоятельности регионов неизбежно. Неизбежны и существенные подвижки в региональных элитах, поскольку часть их к такому повороту событий не готова. Они уступят место более эффективным командам кризисных менеджеров.
