План Юнкера: как в Брюсселе ищут новую идею для Европы
«Попутный ветер снова наполняет паруса Европы» — главный лейтмотив третьего ежегодного выступления председателя Еврокомиссии Жан-Клода Юнкера перед европейскими парламентариями. Поймав ветер в паруса, «капитан» Юнкер предлагает ЕС масштабную программу реформ, идущих вопреки буквально всем кризисным процессам в Старом Свете — от уже набившего оскомину Brexit до обострения отношений с властями Польши и Венгрии. Усиливать интеграцию, чтобы прекратить распад — вот тактика, которую, кажется, выбрала для себя верхушка европейской бюрократии на ближайшие несколько лет. И эта тактика вполне оправданна.
Удачный момент
Несмотря на то что еще в прошлогоднем своем послании Юнкер диагностировал серьезнейший «экзистенциальный кризис» Европы, поводы для оптимизма у ЕС и правда есть. Во-первых, социально-экономические показатели обновляют девятилетние пики: волнующий почти всю Европу уровень безработицы снизился до девятилетнего минимума в этом году, экономика всех стран-членов, включая Грецию, растет. Общеевропейские темпы роста ВВП впервые опередили соответствующий показатель США за весь посткризисный период.
Во-вторых, снижение популярности и невпечатляющие электоральные результаты партий евроскептиков и их лидеров на выборах в Австрии, Нидерландах и Франции дали возможность передышки еврооптимистам в этом году. Вероятно, без особой интриги пройдут сентябрьские выборы в Германии, позволив Ангеле Меркель сохранить пост канцлера. В переговорах с решившей покинуть в прошлом году европейскую гавань Великобританией руководство ЕС, занимающее жесткую позицию в стиле «попрощались — до свидания», выглядит также в разы лучше, чем мечущееся в сомнениях правительство Терезы Мэй.
В-третьих, феномен Трампа оказался сильно переоценен. Его намерения перекроить карту безопасности в Европе так и останутся предвыборными лозунгами, которые требуют от ЕС внятного, но не мгновенного ответа. Более того, в условиях непрозрачности и непредсказуемости политики Белого дома ЕС выглядит островком стабильности.
Колоссальной проблемой для ЕС остается угроза терроризма, но и она скорее работает на интеграцию, подчеркивая единство Запада в борьбе с варварскими методами исламистов. Связываемая на уровне обывательского сознания с этим проблема иммигрантов — пожалуй, по-прежнему главный социально-экономический вызов для стран объединенной Европы. Попытки ее решения через общеевропейскую программу переселения натыкаются на ограничения и неготовность участия в ней отдельных стран-членов. Обостряется и тематика регионального сепаратизма, где на первый план вышла пока еще испанская Каталония. Последние заявления руководства ЕС о перспективах каталонской независимости напоминают попытки усидеть на двух стульях: с одной стороны, удержать голоса требующих отделения каталонцев; с другой стороны, снизить их пыл, не обещая автоматического членства в ЕС при выходе из состава Испании. Ответы на эти прежде всего политические угрозы и попытался сформулировать Жан-Клод Юнкер.
Политическая экономика
Пять приоритетов, обозначенных в предложенной программе реформ, только на первый взгляд касаются исключительно экономики. Самое нашумевшее предложение Юнкера — о распространении Шенгенских соглашений и еврозоны на все страны — члены ЕС — является политическим как по форме, так и по содержанию. Конечно, объединенная валюта снимет некоторые барьеры для экономики, но включение в еврозону наиболее неподготовленных и слабых Румынии и Болгарии нивелирует этот эффект. Единая валюта здесь скорее будет являться новым символом объединенной Европы, лишившейся последнего напоминания о внутренних границах. Второй приоритет — поддержка промышленности с акцентом на новое, «чистое» автомобилестроение будущего — явно отсылает к нашумевшему скандалу с концерном Volkswagen, то есть тоже не лишен оттенка политизации. К тому же это предложение напрямую связывается с еще одним приоритетом — достижением лидерства Европы в борьбе с изменением климата.
Вопросы развития торговли, которые команда Юнкера также поставила в приоритеты развития ЕС, примечательны акцентами на заключение новых соглашений о снижении барьеров и открытии границ почти со всеми новыми партнерами Европы — от Канады до Австралии и Новой Зеландии, исключая из этих цепочек США в виде посредника. Периодический обмен колкостями с администрацией Трампа привел к тому, что ЕС старается дистанцироваться от заокеанского друга, по крайней мере там, где может. Показательно, что за всю свою часовую речь Юнкер упомянул США только пару раз и лишь в контексте отношений с НАТО.
Вторая часть программной речи была посвящена политической реформе. Резонансное заявление об объединении поста председателя Еврокомиссии — фактически премьера ЕС — с постом главы Европейского совета — высшего политического органа, в состав которого входят все главы государств и главы правительств, — звучит довольно громко. Хотя разговоры об объединении этих постов ведутся уже несколько лет, заявленная Юнкером цель такого объединения — «Европа станет понятней, если кораблем будет управлять один капитан» — скорее уловка. Президент Евросовета — фигура важная, но все же символическая. Кроме того, договориться о внесении подобных изменений в институциональную структуру ЕС будет сложно на уровне самих отношений между Европарламентом, Еврокомиссией и Европейским советом, поскольку первые два, как и любые общеевропейские политические органы, являются драйверами интеграции (в противовес национальным правительствам), а последний прежде всего представляет локальные интересы стран-членов, которые не готовы делиться своими полномочиями.
Намного важнее предложения по уходу от принципов консенсусного голосования. Сейчас для решений по вопросам обороны и налоговой политики необходимо согласие всех стран-членов. Перечень сфер, по которым решение принимается подобным образом, сокращался все время существования ЕС, но этот процесс почти остановился после принятия Лиссабонского договора в 2007 году. Причина проста: малые страны боятся, что условные Франция и Германия взвалят на них непосильную налоговую или регуляторную ношу — а потому отказываются перейти на принцип голосования квалифицированным большинством. Однако в условиях роста экономик всех стран союза шансы на достижение договоренностей о таком переходе уже не выглядят совсем призрачными.
Политически важными, но, возможно, менее масштабными на первый взгляд выглядят предложения команды Юнкера по созданию новых объединенных европейских органов по конкретным сферам. К ним относятся и Европейское разведывательное подразделение, предназначением которого будет предотвращение террористических атак, и Европейское агентство по кибербезопасности — кстати, еще один приоритет в планах развития ЕС, — и орган, призванный заниматься аудитом иностранных инвестиций в европейский бизнес. Едиными должны стать социальные гарантии для рабочих из всех стран ЕС, оценка качества продуктов питания и т.д. Осознавая, что целому ряду стран-членов, если не всем, нужны серьезные реформы, председатель Еврокомиссии намеревается создать общеевропейское агентство их имплементации.
Переключить повестку
Таким образом, в своих «Страсбургских тезисах» Юнкер предлагает перезапустить интеграционный процесс в ЕС, используя три базовых механизма.
Первый и самый реалистичный — новые локальные институции, которые, опираясь на опыт предыдущих этапов евроинтеграции, должны «связывать» государства по наименее политизированным, а значит, слабо зависящим от электоральных предпочтений населения областям.
Второй механизм — смелое использование в противовес дезинтеграционным процессам позитивной повестки интеграции. Отсюда появляются идеи и об объединении постов председателя и президента, внедрении должности общеевропейского министра финансов и, например, идея создания европейского оборонного союза. Их функция — не только будоражить умы, но и возобновить диалог по самым сложным направлениям интеграции, добиться продвижения в этих сферах если не в максимальной степени, то хотя бы на 30–40% от желаемого. Захватывающие дух «объединительные прожекты» Юнкера — это способ переключить повестку, заставив страны спорить не о том, кто следующий выпадет из союза, а в какую сторону и какими темпами нужно двигать процесс интеграции.
Наконец, третий механизм — поиск новой большой идеи для новой большой Европы. Эффективным здесь может быть не столько флагманство в спасении мира от изменения климата, сколько использование текущей международной ситуации и явного запроса евроскептиков на большую самостоятельность, «отдаленность» ЕС от Великобритании и США.
Намеренное формулирование Юнкером дихотомии в стиле «пан или пропал», игра на повышение ставок — одновременно и удачный ход, и серьезный риск для всего европейского проекта. Если напор евробюрократов будет слишком ярым, противоречия между странами преодолеть не удастся, а экономический подъем сменится новой рецессией — дезинтеграционные процессы будут запущены с новой силой.
