Процесс для чиновника: как заставить государство работать быстрее и лучше
Действенные подходы к снижению текущих затрат на госуправление, разрабатываемые при участии ЦСР, изложены мною и соавторами в недавно вышедшем докладе, они состоят из четырех блоков: перенастройка системы стратегического планирования, цифровое государство или «государство как платформа», комплексная реформа контрольно-надзорной деятельности и новая кадровая политика. Все эти блоки тесно переплетаются между собой и основаны на «сквозных» подходах, которые затрагивают сразу многие аспекты госуправления.
Автоматическое решение
Процессное управление — один из таких «сквозных» подходов, способный повлиять на работу почти каждого звена государственной администрации. Внедрение процессного подхода — лишь малая часть новой повестки административной реформы, но именно оно в ближайшие годы внесет главный вклад в снижение затрат и численности сотрудников в расчете на единицу конечного результата работы.
В практике корпоративного менеджмента операционные процессы считаются самым дешевым способом управления. Они базируются на повторяющихся алгоритмах, работающих «на автопилоте» и упрощающих задачу экономии ресурсов и времени. Оптимизация операционных процессов позволяет значительно снизить затраты и повысить производительность. Такие процессы легко поддаются автоматизации, что еще больше ускоряет и удешевляет их.
Инструкция не поможет
Но помимо операционных процессов в любой организации есть и непроцессная деятельность, которую не всегда можно превратить в алгоритм. Это, например, проектная работа, почти всегда включающая решение новых и неповторяющихся задач. Именно поэтому проектное управление обычно обходится дороже процессного. Кроме того, в органах власти можно найти немало деятельности, которую нельзя упаковать ни в проекты, ни в процессы. Она, как своего рода «черная материя», наименее предсказуема и наиболее затратна, в ней труднее всего достоверно измерить удельный расход ресурсов и еще труднее добиваться его снижения.
Во время пилотных работ экспертной команды ЦСР по оценке ситуации в контрольно-надзорных органах выяснилось, что далеко не вся их текущая деятельность в ближайшее время может быть упакована в процессы. По нашим предварительным оценкам, в собственно контрольно-надзорной деятельности (планирование и проведение проверок) доля такого рода непроцессной активности составляет порядка 40% — гораздо больше, чем в оказании государственных услуг. До 90% госуслуг можно упаковать в процессы.
ЦСР обнаружил, что практически 99% госслужащих под процессами понимают совсем не то, что понимаем мы, эксперты. Госслужащие понимают под процессами практически любой вид текущей деятельности. И, поскольку основная часть такой деятельности сейчас не упорядочена в алгоритмы, ее трудно оптимизировать и улучшать. Но мы получаем парадоксальную ситуацию: сами госслужащие, как правило, убеждены, что их деятельность, которую они называют процессной, полностью описывается государственными административными регламентами и должностными инструкциями. Когда же мы берем конкретную деятельность и анализируем регламент, мы обнаруживаем, что на 70–80% этот регламент не содержит информации о том, что делается реально. Лишь в редких случаях отдельные небольшие разделы регламентов соответствуют тому, что происходит на самом деле. У многих государственных органов есть нарисованные алгоритмы процессов. Но когда мы начинаем разбираться, выясняется, что эти алгоритмы далеки от реальности. Поэтому прежде чем заниматься снижением затрат и автоматизацией деятельности, нужно, по сути дела, заново перебирать всю эту деятельность и смотреть, укладывается ли она в алгоритмизированный процесс.
Бумажные каскады
Но как только мы строим достоверный алгоритм процессной деятельности, становятся видны типичные проблемы. Наиболее распространенная — это каскадное нисходящее и восходящее движение документов. Большинство входящих документов в органе власти попадает на стол к начальнику высокого уровня, и дальше проходит вниз с наложением резолюций по всем уровням иерархии до конечного исполнителя. В свою очередь, проект решения, как правило, поочередно рассматривается снизу вверх руководителями подразделений с низового до самого верхнего эшелона. Вертикальное прохождение каждого документа удлиняет работу на несколько дней. Если в одном процессе документов несколько или тем более несколько десятков, то он растягивается на многие недели и даже месяцы, хотя при отказе от вертикальных каскадов может быть исполнен максимум за два-три дня без ущерба для результата.
Но в корпоративных структурах, да и во многих органах управления развитых стран нисходящие каскады поручений стараются заменить механизмами диспетчирования, когда распределение задач между низовыми исполнителями процессов ведут не начальники всех уровней, один за другим, а диспетчеры — специализированные исполнители низового уровня, подобно тому, как в таксопарке распределяются вызовы между таксистами. А чтобы предотвратить неравномерную загрузку исполнителей, применяют механизмы управления очередями, примерно так, как это сделано для получателей госуслуг в многофункциональных центрах.
Для принятия большинства решений в операционных процессах тоже нет необходимости получать визы всех руководителей снизу вверх. Такие решения вытекают из объективных оснований, предписанных нормативными актами. Ни исполнитель, ни начальник в каждом конкретном случае не в состоянии принять какое-либо иное решение. При большом потоке решений вышестоящие руководители, как правило, визируют их автоматически и нередко, по нашим наблюдениям, выполняют лишь роль дорогостоящих корректоров грамматических или технических ошибок. Эти избыточные восходящие визирования в особо важных случаях можно заменить принципом «четырех глаз», как это делается в бизнесе, когда за первичным исполнителем производит контроль второй исполнитель. А для менее важных решений ведется выборочный или сплошной контроль постфактум, но без вовлечения в него руководителей всех уровней.
Возможный эффект
Кроме восходящих и нисходящих потоков рутинная деятельность госорганов переполнена избыточными документами, которые не играют никакой роли для конечного результата, и избыточными данными, которые и без этого доступны исполнителям процесса. На их составление, сбор и обработку тоже уходят огромные ресурсы. Часто встречается просто плохая организация работы, например, когда квалифицированный чиновник большую часть времени проводит в качестве курьера по доставке исходящих бумажных документов.
Не меньше потери и на уровне межведомственных взаимодействий. Это не только ненужный обмен бумажными документами, но и дублирование действий, — например, всевозможные повторные проверки документов и решений, которые выполняются сразу несколькими органами. Нам встречались целые процессы межведомственного взаимодействия, которые можно упразднить без ущерба для конечного результата.
В принципе если мы переводим неупорядоченную деятельность в процесс, устраняем большинство типовых неоптимальностей и потом этот процесс автоматизируем, то возможно ускорение процесса и рост производительности более чем в десять раз, а снижение затрат на единицу результата может превышать 95%.
Но, для того чтобы этого добиться, нужно провести трудоемкие работы по выделению операционных процессов из непроцессной деятельности, их структурированию, оптимизации и автоматизации. Это требует компетенций, которые на сегодня в достаточной мере имеются лишь у некоторых органов власти, например Федеральной налоговой службы, которая уже далеко продвинулась в организации процессной работы и автоматизации. В большинстве госорганов таких компетенций остро не хватает.
План действий
Чтобы понять, насколько типичны приведенные выше примеры неэффективной организации работы, в 2017 году мы провели опрос свыше 1500 госслужащих федерального и регионального уровня. В частности, опрос показал, что подавляющее большинство госслужащих работают с документами свыше 50% своего времени, причем значительная часть из них тратят на документы почти 100% времени. Как минимум половина всей деятельности госслужащих по работе с документами связана с теми операциями, где распространены избыточные действия, документы и сведения. Что касается восходящих каскадов согласований документов, то как минимум половина всех поручений получает три и более виз, прежде чем доходит до конечного исполнителя. В 40% случаев на это уходит от трех дней до нескольких недель. Сами госслужащие осознают эту проблему. В нашем опросе около 60% респондентов указали на необходимость сокращения числа согласований и резолюций, а также сроков рассмотрения документов.
Ближайшим этапом внедрения процессного подхода послужит запуск пилотных проектов по оптимизации операционных процессов. Для начала эту работу планируется провести в десяти контрольно-надзорных органах, участвующих в ускоренной реализации «дорожной карты» реформы контроля и надзора, утвержденной правительством в 2016 году. Аналогичные эксперименты будут проводиться в некоторых региональных администрациях. Пилоты помогут отработать методики оптимизации и создать правовую базу для начала массовой оптимизации процессов в системе госуправления. Внедрение и оптимизация операционных процессов облегчит задачу «умной» цифровизации текущей деятельности. Выйти на стадию широкого распространения процессных подходов по всей системе госуправления можно будет в течение ближайших четырех-пяти лет.
