Насколько далеко зайдут санкции против России
Новые западные санкции против России обычно обсуждаются в контексте непосредственных политических реакций. Что сделает Запад, если Россия поступит так или иначе? Однако экономические санкции – целая наука со своими закономерностями, и серьезную роль здесь играет инерция.
Сегодня одна из главных проблем – это насколько убедительны действия сторон. Кремль не верит, что Запад введет новые санкции. Соединенные Штаты тщательно координируют свои меры с Евросоюзом, чтобы добиться максимального эффекта, но медлительность США убеждает Кремль в том, что те не слишком серьезно воспринимают ситуацию. Однако именно так – постепенно, шаг за шагом, - санкции традиционно и выстраиваются.
Возможно, быстрое введение санкций произвело бы большее впечатление и стало бы более эффективным. Но на деле мы, скорее всего, увидим их медленное ужесточение – именно потому, что Кремль не верит в серьезность намерений Запада, а Запад не видит никаких действий с российской стороны, которые не вели бы к дальнейшей эскалации.
Двое моих коллег по Институту мировой экономики Петерсона, Гэри Хафбауэр и Джеффри Шотт, несколько десятилетий изучали историю экономических санкций. В своей книге Economic Sanctions Reconsidered они проанализировали 204 случая таких ограничений после Второй мировой войны.
Большинство экономических санкций, как выяснилось, не достигают своей цели: они оказываются успешными лишь в 34% случаев. Самые успешные из них – те, что ставят целью умеренное изменение политики страны (51% из них дают результат), а самые неуспешные – санкции, призванные остановить военное вмешательство (из них только 21% были результативны). Попытки добиться смены режима и демократизации оказались успешными в 31% случаев.
В исследовании немало и других важных выводов. Например, всеобщие санкции гораздо эффективнее. Именно по этой причине Соединенные Штаты всегда упорно пытаются провести такие ограничения через ООН, которой обычно уделяют мало внимания. И именно поэтому в российском случае США гораздо активнее стараются заручиться поддержкой ЕС, чем в других ситуациях за последнее время.
Кроме того, когда ограничения уже введены, но не дают эффекта, от них чрезвычайно трудно избавиться. Возникает устойчивая группа поддержки, которая требует результатов, а никак не отступления назад. Яркий пример неудачных санкций – это почти полная торговая и финансовая блокада Кубы со стороны США. Благодаря этому Соединенные Штаты выучили важный урок: гораздо лучше вводить санкции указами президента, как и было сделано в случае с Россией, чем выносить на рассмотрение Конгресса соответствующий закон – как в случае Кубы.
Когда Россия аннексировала Крым, отвергая международный порядок, сложившийся в Европе по окончании холодной войны, США и Европа, разумеется, не могли не отреагировать. Самый простой вариант в таких случаях – предоставить финансовую помощь пострадавшей стороне. Украина уже в марте достигла с МВФ предварительного соглашения о кредитах на $17 млрд; от других доноров ожидается дополнительное финансирование как минимум на такую же сумму.
Однако экономическая помощь не спасет Украину от войны на востоке, к которой, как считают на Западе, причастна Россия. Если бы Украина состояла в НАТО, то другие члены НАТО, в том числе США, были бы обязаны в этом случае отправить туда свои войска. Но Украина не член НАТО, к тому же войны в Ираке и Афганистане сильно отбили у США охоту к военным операциям за границей. Западные страны без особого желания поставляют Украине даже военные припасы – пока отправлено лишь снаряжение нелетального действия, и то в небольших объемах.
Здесь и вступают в дело санкции. Первые персональные санкции были введены США и ЕС в марте и с тех пор все расширяются. Одним из последствий обширных экономических санкций против Ирака при Саддаме Хусейне и Югославии при Слободане Милошевиче было то, что эти руководители, опираясь на свое окружение и государственные компании, смогли даже укрепить собственное экономическое и политическое влияние. Из этого западные эксперты по санкциям сделали прежде всего два вывода.
Первый – что санкции следует вводить против ближайшего окружения лидера и госкомпаний. Новацией в американских санкциях против России, которую потом подхватил и ЕС, стало их обращение против приближенных к власти бизнесменов, зарабатывающих благодаря тесным личным связям с кремлевским руководством, и их компаний. При этом даже самые крупные российские олигархические компании, держащиеся на определенном расстоянии от Кремля, не подпали под санкции.
Второй важный вывод из прошлого опыта санкций: стоит избегать общего ограничения торговли. Сейчас, когда обсуждаются новые санкции против России, сложилось мнение: следует наносить удары в те области, где для России это будет наиболее болезненно, а для Запада – наименее. И учитывая, что ВВП России – это лишь одна десятая ВВП Европы и одна двадцатая суммарного ВВП стран НАТО, есть масса способов ударить по России так, чтобы это повредило ей больше, чем самому Западу.
Правда, здесь есть два исключения. Одно из них – как раз общие ограничения на торговлю. Как ни странно, в то время как Запад их не вводит, Россия идет на ограничения торговли все чаще, хотя и является более слабой стороной. Это неразумная политика, которая в конечном счете может повредить России больше, чем сами санкции Запада.
Второе важное исключение – энергоносители, нефть и природный газ. Ограничив экспорт нефти или газа из России (как было с Ираком и Ираном), Запад сам бы себя наказал: цены на нефть выросли бы, и Россия выгадала бы больше, чем потеряла на сокращении экспорта.
Архитекторы санкций в Вашингтоне говорят, что намерены оперировать скальпелем, а не кувалдой. Они предпочитают ограниченные и строго нацеленные санкции, которые наносят удар по соответствующим силам в России, а не по населению и экономике в целом. За вычетом мер против конкретных людей и компаний это означает, что дальнейшие ограничения будут сосредоточены в трех сферах: вооружения, финансы и высокие технологии.
Очевидно, главными санкциями против России будут финансовые. Текущее применение финансовых санкций против Ирана считается успешным, хотя с последним и не было пока достигнуто никаких договоренностей по ядерному разоружению. Западный мир сохраняет доминирующие позиции в глобальных финансах, и без использования долларов и евро затруднительно совершать какие-либо международные транзакции – а тогда к ним применяются финансовые нормы ЕС и США. А еще финансовые санкции можно наращивать очень постепенно и в самых разных направлениях.
Кроме того, в Вашингтоне с теплотой вспоминают ограничения, вводившиеся на экспорт технологий в социалистические страны во время холодной войны. Сегодня США почти безраздельно доминируют в мире высоких технологий. В этой сфере мало что можно предпринять, не опираясь на американские патенты, и старые механизмы экспортного контроля довольно легко ввести в действие. Проблема лишь в том, что эффект будет не мгновенным, а долгосрочным. Но чем более длительным окажется конфликт России и Запада в связи с военными действиями на Украине, тем более жесткие технологические санкции будут вводиться.
