Свободу газу: как нужно разделить «Газпром»
Пионеры борьбы с газовой монополией
В рамках очередного заседания Президентской комиссии по ТЭКу особую остроту приобрела тема реформирования внутреннего рынка газа. В публичных дискуссиях обсуждается вопрос выделения транспортной составляющей из «Газпрома». Последний раз эта тема заслуживала столь пристального внимания лет 10 назад. Но именно сегодня принятие принципиальных решений по реформированию рынка газа является как никогда своевременным.
Стратегически для развития конкурентного рынка газа выделение системы магистральных газопроводов из состава «Газпрома» необходимо. И все разговоры о том, что сегодня это единый комплекс, который нельзя разрушать, беспочвенны. По пути разделения прошли многие страны.
Пионерами дерегулирования своих газовых рынков выступили США (1984–1995 годы) и Великобритания (1985–1998 годы), в которых на момент старта реформ на рынке существовало превышение предложения газа над спросом — собственно, то, что мы сегодня наблюдаем в России. Одними из основных условий дерегулирования были приватизация государственных вертикально интегрированных компаний и разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности при сохранении жесткого регулирования (включая тарифное) монопольного сегмента.
Разделение может осуществляться несколькими способами. Первый вариант — бухгалтерское разделение, предполагающее раздельное ведение финансовой отчетности по видам деятельности. Второй способ — это юридическое разделение, когда сетевой оператор газотранспортной системы является отдельным юридическим лицом. И последний вариант — сетевой оператор газотранспортной системы становится собственником используемой им сетевой инфраструктуры (разделение на уровне прав собственности). Каждый способ подразумевает различную степень свободы принятия решений и степень открытости ведения бизнеса. В случае бухгалтерского разделения операционная деятельность транспортного сегмента становится более прозрачной, поскольку отражается на отдельном счете. С другой стороны, решения о первоочередности доступа к транспортной системе по-прежнему могут приниматься в пользу актива единой вертикально интегрированной компании. Зато последнее невозможно в случае разделения на уровне прав собственности, поскольку транспортный сегмент становится полностью самостоятельной компанией.
По мере эволюции законодательства Европейского союза по либерализации газового рынка от «Первой газовой директивы» (1998 г.) к «Третьему энергетическому пакету» (2009 г.) требования к степени разделения повышались, достигнув предела — разделения на уровне прав собственности на инфраструктуру.
Шаги по разделению
Справедливости ради надо сказать, что «Газпром» самостоятельно начал движение по этому пути еще в начале 2000-х. Была запущена реформа, направленная на совершенствование структуры управления компании на уровне дочерних обществ. Трансгазы были «очищены» от непрофильных видов деятельности, таких как добыча, подземное хранение, переработка или ремонт.
Сегодня в России обсуждается первый этап новой реформы «Газпрома» — выделение транспортной «дочки» с отдельным финансово-хозяйственным учетом, для того чтобы повысить прозрачность сегмента транспортировки.
Следующим шагом должно стать выделение газотранспортной системы из состава «Газпрома» — по сути, создание газового аналога «Транснефти». На нефтяном рынке РФ в отличие от газового, где 70% добычи и 100% транспортировки по магистральным газопроводам принадлежит «Газпрому», естественно-монопольный сегмент по транспортировке нефти отделен от ее добычи и принадлежит государству через компанию «Транснефть». Правда, технически это не так просто сделать, потому что сегодня государство имеет чуть больше контрольного пакета акций «Газпрома».
В случае выделения транспортной составляющей, которая должна быть стопроцентно государственной, доля государства в добывающем активе существенно снизится. При этом возникает проблема оценки стоимости транспортного актива, распределения долей, в том числе в совместных предприятиях по экспортным газопроводам, и возможных претензий со стороны частных акционеров и кредиторов. Поэтому такой радикальный шаг сегодня вряд ли может обсуждаться, но планировать его, аккуратно оценивая при этом риски и последствия, необходимо, тем более что у нас уже есть положительный опыт выделения сетевой компании в рамках реформы РАО «ЕЭС России».
Неравные условия
Однако разделение «Газпрома» — это не самая актуальная задача для ФАС в газовой отрасли. Важнее обеспечить прозрачность и предсказуемость тарифной политики, которая вызывает много вопросов и искажает условия конкуренции. По мнению независимых производителей газа (НПГ), устанавливаемый для них тариф является завышенным и транспортный сегмент «Газпрома» получает неоправданную прибыль.
Несмотря на то что формально инвестиции в экспортные трубопроводы должны осуществляться из экспортной выручки, разница в тарифах для «Газпрома» и НПГ недостаточна, чтобы их окупить. Поэтому независимые производители за счет своего тарифа финансируют строительство «Силы Сибири», «Северного потока» и «Турецкого потока» — трубопроводов, доступа к которым они не имеют.
Так, за 2011–2014 годы около 76% капитальных вложений в сфере транспортировки газа пришлось на крупные экспортные проекты и газопровод Сахалин — Хабаровск — Владивосток. Кроме того, сооружение этих газопроводов сопровождается расшивкой узких мест трубопроводной системы внутри России, что создает свободные, возможно избыточные, мощности, на содержание которых тратятся дополнительные средства. В связи с этим возникает вопрос об эффективности функционирования системы и необходимости ее оптимизации.
Сегодня в России отсутствует и государственное регулирование тарифов на услуги по закачке, хранению и отбору газа из подземных хранилищ газа (ПХГ). По мнению независимых производителей, принципы установления тарифов «Газпромом» непрозрачны, их уровень является необоснованным и препятствует выходу на рынки субъектов РФ с режимом потребления, включающим поставку через ПХГ.
Свободные трубы
Для создания справедливой конкуренции и единых условий хозяйствования помимо совершенствования тарифной политики важно устранить монополию на трубопроводный экспорт. Это, кстати, могло бы решить проблему «простаивания» мощностей наземной инфраструктуры «Северного потока». Первым шагом здесь может быть предоставление возможности НПГ продавать пропорциональные добыче объемы по экспортному нетбэку (чистой выручке), тем самым обеспечивая им доступ к экспортной экономике.
Одновременно для обеспечения равных условий конкуренции их следует наделить обязательствами по прямым поставкам газа населению или продаже части газа «Газпрому» по ценам продажи населению.
«Газпром» в свою очередь должен получить право конкурировать по цене с НПГ на внутреннем рынке. При этом газ на европейском рынке продолжает продавать «Газпром», то есть компания сохраняет свою монопольную роль трубопроводного поставщика российского газа в Европу. Следующим шагом должно стать выделение «Газпром экспорта» из состава «Газпрома», а потом полная либерализация экспорта трубопроводного газа.
Выделение транспортной инфраструктуры, тарифы на транспортировку и хранение, принципы доступа к экспортной экономике и ценообразования на внутреннем рынке являются ключевыми составляющими модели рынка газа. Они не могут рассматриваться по отдельности и должны быть прописаны в рамках единой концепции газового рынка в процессе доработки новой газовой генсхемы.
В случае либерализации газовой отрасли объемы экспорта вырастут и, скорее всего, увеличатся бюджетные поступления от экспортных пошлин и НДПИ. Для внутреннего рынка либерализация может привести к тому, что цены на газ упадут и потребители газа и электроэнергии выиграют.
Отдельные участники — производители рынка газа — тоже будут чувствовать себя по-разному. «Газпром» от общей реформы газа, скорее всего, проиграет, независимые производители, с большой вероятностью, выиграют. Но в целом экономика страны через мультипликативный эффект и новые инвестиции в газовый рынок получит дополнительные стимулы к развитию.
