Какой может быть новая цена отсечения для нефти по бюджетному правилу

Фото: Егор Алеев / ТАСС

На фоне торговых войн в мире и потенциального сокращения рентных доходов России существующая конструкция бюджетного правила с ценой отсечения на уровне $60 за баррель больше «не отвечает вызовам времени». Такое мнение высказал министр финансов Антон Силуанов, выступая на расширенной коллегии ведомства 23 апреля. По его мнению, для устойчивости финансовой системы в нынешних условиях бюджетное правило необходимо донастроить — с тем, чтобы ликвидные активы Фонда национального благосостояния (ФНБ) были доведены до уровня «трехлетнего бесперебойного финансирования расходных обязательств при стрессовом развитии ситуации на нефтяном рынке».

Один из возможных вариантов изменения цены отсечения в рамках бюджетного правила, который обсуждался чиновниками, — $50 за баррель, говорил РБК источник, знакомый с ходом дискуссии. Чиновник, осведомленный о содержании консультаций, это подтверждает, отмечая, что решений по изменению цены отсечения не принято.

«Бюджетное правило должно обеспечивать сохранение макроэкономической стабильности», — прокомментировали РБК в пресс-службе Минэкономразвития. «Из-за высокой волатильности мировых цен на нефть модернизация бюджетного правила в части корректировки цены отсечения (ниже или выше текущего уровня) требует обсуждения», — указали там.

РБК направил запросы в аппарат правительства и Минфин.

Предпосылки для изменения цены по нефти

Текущая версия бюджетного правила действует с 2024 года. Она предполагает установление цены отсечения на уровне $60 за баррель российского сорта нефти Urals. При превышении ею «отсечки» власти покупают валюту для Фонда национального благосостояния (ФНБ), при снижении ниже этого уровня — напротив, продают. Так, на фоне сокращения цен на нефть и укрепления рубля в апреле Минфин перешел к продаже валюты из ФНБ впервые с января 2024 года, писал РБК. А ранее в марте ликвидная часть ФНБ (то есть денежные средства на счетах в Банке России) снизилась до 3,4 трлн руб. — минимума с 2019 года.

Слова министра финансов по корректировке бюджетного правила неслучайно произнесены именно сейчас, когда Минфин занимается поправками в бюджет на этот год и подготовкой проекта на следующую трехлетку, говорит эксперт ЦМАКП Эмиль Аблаев. По его мнению, они отражают стремление обеспечить бюджетную сбалансированность на фоне актуализированного прогноза Минэкономики, в базовом сценарии которого цена на российскую нефть в 2025 году ожидается ниже цены отсечения — $56 за баррель. В рамках консервативного сценария, о котором представители Минэкономразвития говорили на прошлой неделе, предполагается снижение ее до $50 за баррель и сохранение этого уровня в среднесрочной перспективе, а в рамках стрессового сценария — вероятно, до $40–45 за баррель, отмечает Аблаев.

При сохранении в 2025 году текущей цены отсечения в $60 за баррель и реализации базового сценария Минэкономики федеральный бюджет будет компенсировать выпадающие базовые нефтегазовые доходы за счет расходования ликвидных активов ФНБ, предполагает эксперт. По его оценке, размер выпадающих доходов в таком случае может составить 650–700 млрд руб.

Свободные деньги в ФНБ сократились до минимума с 2019 года

Экономика

Краткосрочно проблемы исчерпания ФНБ нет, говорит директор группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. По его прогнозу, при условии ослабления курса рубля до 100 руб. за доллар нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2025 году будут недоисполнены на величину порядка 15–20% от плана (в бюджет сейчас заложено поступление нефтегазовых доходов в размере 10,9 трлн руб.), что эквивалентно 4–5% суммарных поступлений (общие доходы заложены в объеме 40,3 трлн руб.). На 2025 год Минэкономики прогнозирует средний курс в 94 руб., что подразумевает уровень 98 руб. в конце года.

«С учетом ожидаемого пересмотра расходов и при условии, что острых кризисных явлений в экономике в течение года не возникнет, согласно нашим оценкам, дефицит федерального бюджета может расшириться на 0,5–1 процентный пункт до уровней около 1,5% ВВП (при заложенном в бюджет дефиците 0,5% ВВП. — РБК). Согласно действующему бюджетному правилу, в таком сценарии валовое использование средств ФНБ (в том числе для покрытия бюджетного дефицита. — РБК) в 2025-м будет небольшим — менее 0,5% ВВП», — оценивает Куликов.

Силуанов на коллегии дал понять, что расходы могут быть пересмотрены. «То есть надо приводить расходы в соответствие с новыми реалиями. Возможно ли это сделать? Да. Придется где‑то быть скромнее в наших желаниях, обеспечить бóльшую отдачу на каждый бюджетный рубль», — сказал он (цитата по сайту правительства).

Среднесрочные риски для резервов

Тем не менее в стресс-сценариях на горизонте двух-трех лет просматривается исчерпание ликвидной части ФНБ — на фоне глобальной рецессии и сильного снижения нефтяных цен, из-за которых происходит «значимый недобор нефтегазовых доходов» на протяжении нескольких лет подряд, допускает Куликов. «Похоже, что оценка вероятности перечисленных сценариев оказалась для Минфина ощутимой, что и привело к предложению менять параметры бюджетного правила, сделав его более консервативным», — рассуждает он.

Тезисы Минфина согласуются с рекомендациями Банка России, который предупреждал о том, что пересмотр базовой цены до $60 за баррель с 2024 года скорее является избыточным, обращает внимание экономист Bloomberg Economics Александр Исаков. «Повышение базовой цены нефти до $60 за баррель сделало бюджетную конструкцию более хрупкой: с учетом выросшего дисконта на российскую нефть повышение отсечки составило не $20, а порядка $30. В результате, если ранее правительство скорее накапливало ФНБ, то сегодня риски смещены в сторону исчерпания фонда на горизонте 18–24 месяцев», — предупреждает он. В «досанкционной» версии бюджетного правила базовая цена составляла $40 с ежегодной индексацией на 2%, так что к 2022 году она увеличилась до $44,2.

Денег в ФНБ и так хватит на три года стрессового сценария, возражает главный экономист «БКС Мир инвестиций» Илья Федоров. Однако оставаться без резервов некомфортно, а возможности получать ренту в будущем — все меньше и меньше, поясняет он логику Минфина. «При цене нефти $55 за баррель денег ФНБ [ликвидной части] как раз хватает на три года», — уточняет экономист.

Параметры для изменения формулы

В принципе цена отсечения должна быть примерно такой, каким видится долгосрочный средний уровень нефтяных цен, считает Куликов. В таком случае в течение каких-то лет ФНБ будет пополняться, в другие — тратиться, но в среднем будет в балансе. Однако если есть цель именно увеличить объем ФНБ относительно текущих уровней, цена отсечения должна быть ниже долгосрочной ожидаемой цены, говорит экономист.

«На мой взгляд, уровень около $55 за баррель принесет примерную неизменность величины фонда, а уровень около $50 за баррель — его постепенное накопление на горизонте 4–5 лет», — отмечает Куликов.

Минфин мог бы рассмотреть идею возвращения к предыдущему подходу расчета базовой цены, который реализовывался с 2018-го до 2022 года, рассуждает Аблаев. В соответствии с прежним подходом в 2025 году цена отсечения могла бы составить $46,9, а к 2028 году увеличиться до $49,7, говорит эксперт.

Дополнительной модификацией бюджетного правила могло бы стать введение понятия базовых объемов добычи или экспорта нефти, которые соответствовали бы оценкам средних объемов в следующие 10–20 лет, предлагает Исаков.

Влияние цены отсечки на курс рубля

Снижение цены отсечки по нефти будет означать увеличение чистых покупок Минфином валюты (или сокращение чистых продаж валюты) на 0,6–0,8% ВВП в год, что при прочих равных приведет к единоразовому ослаблению реального эффективного обменного курса рубля примерно на 6% в следующем году, прогнозирует главный экономист группы ВТБ Родион Латыпов. «Это окажет эффект на уровень цен, но не на постоянную инфляцию. Поэтому средне- и долгосрочный нетто-эффект строго дезинфляционный», — уверен он.

Рубль, несмотря на механизм бюджетного правила, который и вводился в том числе с целью сглаживания влияния колебаний нефтяных цен на обменный курс, «полностью не отвязался от нефти», и в реальном выражении продолжил следовать за нефтью, отмечает главный экономист «Т-инвестиций» Софья Донец. «Перестановка на более низкую базовую цену нефти вроде бы должна действовать в сторону ослабления рубля, но при этом структурно мы жили с разными ценами на нефть и разными вариациями правил, рубль как будто полностью не отвязывался от рыночной конъюнктуры и реагировал не столько на базовую цену нефти, а на фактическую», — считает она.

Минфин в 2023 году демонстрировал результаты расчетов, которые говорили о том, что без бюджетного правила траектория колебаний курса доллара к рублю в зависимости от изменений цены на нефть была очень резкой, а при его применении кривая более ровная. «Примерно 10% роста цен на нефть транслировалось в укрепление курса на 4,5% в течение трех месяцев [до введения бюджетного правила]. После начала действия бюджетного правила эта зависимость снизилась где-то в 2,5 раза», — подтверждал экономист ВШЭ Григорий Жирнов.

По мнению главного научного сотрудника Института Гайдара Сергея Дробышевского, напрямую увязывать возможное изменение базовой цены нефти и риски снижения курса рубля не стоит. «С учетом сужения рынка твердых валют после введения санкций в отношении Мосбиржи и Национального расчетного депозитария ценообразование на доллар находится под сильным влиянием разовых сделок и поведения отдельных крупных участников. Эти колебания могут быть сильнее потенциальных эффектов от изменения политики Минфина России в рамках следования бюджетному правилу», — поясняет экономист.

Влияние базовой цены на расходы бюджета

Снижение базовой цены нефти до $50 за баррель потребует снижения расходов на 2 трлн руб. в текущих условиях, что составляет порядка 1% ВВП, оценивает Исаков. «Вряд ли подстройка такого масштаба целесообразна за один бюджетный год, но вполне возможна, если поставить такую цель на 2028 год», — полагает он.

Впрочем, уменьшит ли государство расходы из-за снижения доходов — вопрос сложный, считает главный макроэкономист УК «Ингосстрах-Инвестиции» Антон Прокудин. «Явно снижать будут не закрытые статьи бюджета. А экономить на медицине, образовании, пенсиях нежелательно», — констатирует он.

Понижение цены отсечения может означать консолидацию бюджета через уменьшение реальных расходов, но только в случае, если бюджет не находит какой-то структурный источник новых ненефтегазовых доходов (таких как, например, налоговые изменения 2024 года), замечает Куликов.

В то же время Дробышевский считает, что в текущей ситуации пересмотр только базового уровня цен на нефть и сохранение действующей конструкции бюджетного правила «не окажут сильного влияния на предельный объем расходов федерального бюджета, так как нефтегазовые доходы уже не являются основной статьей доходов бюджета, а ненефтегазовые доходы продолжают расти в номинале». «Поэтому даже некоторое снижение общих расходов бюджета я бы не рассматривал как начало новой волны консолидации бюджета», — говорит он.

Потенциальное снижение цены отсечки в бюджетном правиле — это правильный шаг, который приведет к снижению уровня расходов на 0,6–0,8% ВВП в год и окажет дезинфляционный эффект, уверен Латыпов.