Что не так с российским бюджетом

Антон Силуанов и председатель комитета Госдумы РФ по бюджету и налогам Андрей Макаров (Фото: Владимир Федоренко / РИА Новости)

Депутаты и эксперты подготовили свои официальные заключения на поправки к бюджету 2017 года, которые Госдума рассмотрит в первом чтении уже 9 июня. Правительство обходит стороной вложения в человеческий капитал, продолжает курс на снижение прозрачности бюджета, экономит на пенсиях и социальных выплатах, пишут они. РБК выделил основные претензии парламентариев и экспертных институтов.

Непонятный сценарий

Бюджет переписан на основе базового прогноза, последнюю версию которого Минэкономразвития подготовило в апреле. Тот вариант сценария писался с учетом действующих тогда внешних условий — из-за этого он, в частности, не предусматривает продление соглашения ОПЕК по заморозке нефтедобычи до марта 2018 года. Внесенная в Госдуму версия прогноза, указывает в своем заключении Высшая школа экономики (ВШЭ), предполагает наращивание нефтедобычи в России со второго полугодия, но теперь, когда соглашение продлили, такой подход утратил актуальность.

Многие показатели, увеличение которых Минэкономразвития заложило в свой прогноз, и правда показали позитивную динамику в первом квартале, но не стоит забывать об очень высокой неопределенности в российской экономике, пишет Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова (РЭУ). Выпуск промышленности в первом квартале вырос всего на 0,1%, сельское хозяйство — на минимальные с начала 2015 года 0,7%, ускорились темпы снижения объема строительных работ. Достижение темпов роста, которых ожидает Минэкономразвития, «находится под вопросом», подчеркивают эксперты РЭУ.

Противоречивыми выглядят ожидания Минэкономразвития по инвестициям, следует из заключения бюджетного комитета Думы: в прошлом прогнозе власти ожидали их снижения на 0,5% в 2017 году, теперь же ждут роста на 2%. В то же время их номинальный объем по сравнению с прошлым прогнозом сократился. Случилось это из-за того, что Минэкономразвития опиралось на некорректные данные Росстата, когда прошлой осенью готовило прогноз для бюджета на трехлетку, пишут депутаты. Ведомство использовало данные по инвестициям в 2015 году, но Росстат их пересмотрел, из-за чего их оценка сократилась на 659 млрд руб., говорится в заключении комитета. «Очевидная некорректность прогноза объема инвестиций при формировании федерального бюджета на 2017–2019 годы позволяет говорить о возможной недостоверности других показателей прогноза, зависящих от инвестиций, в том числе динамики ВВП», — констатирует комитет.

При этом Минэкономразвития готовится уже и к пересмотру нынешнего прогноза. Частичная неактуальность тенденций из апрельского сценария объясняется запаздыванием статистических данных, говорил министр Максим Орешкин. На Петербургском форуме он отметил, что его ведомство учтет новое соглашение с ОПЕК, что приведет к росту цен на нефть и относительному укреплению рубля в новом прогнозе. Во вторник, выступая в Госдуме, Орешкин заявил, что пересмотр «в позитивную сторону» может затронуть и инвестиции.

Но гипотеза об оживлении инвестиционной активности, из которой исходит министерство, «несостоятельна», возражает думский комитет по экономической политике. У компаний «практически не остается инвестиционных ресурсов» из-за высоких ставок, низкого платежеспособного спроса и невысокой рентабельности, пишут депутаты.

Откуда деньги

Рост ненефтегазовых доходов бюджета (на 472 млрд руб.) говорит о постепенном переходе российской экономической модели от нефти и газа к диверсифицированному росту, полагает бюджетный комитет. Однако, по мнению экономистов из РАНХиГС и Института Гайдара, эти ожидания выглядят «несколько оптимистичными». Завышенными, хоть и незначительно, они называют поступления от налога на прибыль и от НДС. В общей сложности, по их оценке, доходы должны быть на 150 млрд руб. ниже, чем ожидает правительство.

Фото: Егор Алеев / ТАСС

«Оценка дополнительных ненефтегазовых доходов Минфина не выглядит консервативной», — согласны эксперты ВШЭ. Экономистов смущают неналоговые поступления, которые составляют 40% (190 млрд руб.) всего прироста ненефтегазовых доходов, — их природа «не вполне понятна». Вопросы, в частности, вызывает возврат в бюджет имущественного взноса АСВ, который при подготовке бюджета на трехлетку власти не учли. «Ситуация выглядит так, что правительство при подготовке бюджета не знало о том, что получит деньги от АСВ в размере 60 млрд руб.», — говорится в заключении.

Кроме того, экономисты ВШЭ отнесли к категории рисков запланированные доходы, например дивиденды от госкомпаний. Ранее Счетная палата оценила, что только по этой категории бюджет может недополучить 205 млрд руб. Таким образом, план по сбору дивидендов с госкомпаний будет выполнен только на 58%. По данным ведомства, основной причиной стало снижение выплат от «Газпрома» и «Роснефтегаза», а также риски от снижения норматива для оборонных предприятий.

В бюджетных поправках предусмотрена норма о возможности дополнительного использования 200 млрд руб. из Фонда национального благосостояния для финансирования бюджетного дефицита (сверх запланированных трат ФНБ на 663,5 млрд руб.). Эта норма как раз может быть задействована на случай недопоступления дивидендов. Если это произойдет, то фактически будет использовано более 20% средств ФНБ на те же цели, что и средства Резервного фонда, что противоречит действующему бюджетному законодательству, отмечают эксперты Финансового университета при правительстве.

В свою очередь, комитет Госдумы по экономической политике подчеркивает, что пересмотр доходов федерального бюджета в сторону увеличения не является результатом работы правительства по повышению качества администрирования доходов, реализации мер по обеспечению роста производительности труда, вовлечения предпринимателей, работающих в «тени», в официальную экономику. Представленный проект, считают депутаты, ориентирован на продолжение жесткой бюджетной политики, основанной на зависимости от внешней конъюнктуры и сдерживании поступления денежной массы в хозяйственный оборот.

В обход человеческого капитала

Бюджет не нацелен на экономический рост: увеличению ВВП способствуют производительные расходы — вложения в медицину, образование, науку и инфраструктуру, но в бюджете таких приоритетов нет, следует из заключения ВШЭ. Правительству просто не хватает денег на человеческий капитал, и если эту проблему нельзя решить перераспределением расходов из-за существования «политических приоритетов», то нужно в целом нарастить траты, полагают экономисты. Для этого, по их мнению, нужно смягчить бюджетное правило: сейчас в резервы идут сверхдоходы от нефти дороже $40, а ВШЭ настаивает на повышении этой планки до $45.

За такую же меру в ходе Петербургского форума выступил и председатель совета Центра стратегических разработок Алексей Кудрин. Возражал ему министр финансов Антон Силуанов — смягчение бюджетной политики приведет к расшатыванию дисциплины и наращиванию зависимости бюджета от нефти, следовало из его слов. Например, финансировать инфраструктуру может не государство, а частный бизнес, поддержал его и Максим Орешкин.

Поправки в бюджет свидетельствуют о консервации двух основных экономических тенденций в экономике, пишет Финансовый университет при правительстве. Первый тренд — отсутствие точек роста, причем как сейчас, так и в среднесрочной перспективе, второй — «сохранение сырьевой направленности российской экономики», а также зависимости от внешних факторов, на которые госорганы влиять не могут, указывают эксперты.

Основная проблема бюджета — «преобладание расходов, связанных с исполнением публичных обязательств, над бюджетными инвестициями, расходами на технологическое обновление и другими затратами, содействующими росту экономики», пишут депутаты из экономического комитета Думы. Из-за этого сохраняются риски отставания России от экономик других стран. Некоторые отрасли экономики нужно субсидировать, необходимо решить вопрос с освобождением от налогов части прибыли компаний, которая идет на инвестиции, предлагают они свой рецепт.

Соцзащита не в приоритете

«Социальная защита не является приоритетом в распределении дополнительных доходов федерального бюджета», — считают эксперты из ВШЭ. Объем бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы «Социальная поддержка граждан» в 2017 году повышен только по двум показателям из шести. Причиной пересмотра финансирования стало уточнение численности получателей средств, хотя расчетные данные в документе не представлены. Те же направления в сфере соцзащиты, которые предлагается увеличить, не связаны с повышением размеров действующих соцгарантий, отмечают экономисты.

Повышение объема бюджетных средств по направлению «Развитие пенсионной системы» экономисты назвали «очень умеренным». Рост на 11,5 млрд руб., или 0,33% от общей суммы (3,5 трлн руб.), по их мнению, не принесет существенных изменений, так как складывается в основном из повышения выплат военным пенсионерам (в связи с ростом их численности).

Фото: Артем Коротаев / ТАСС

В своих заключениях эксперты обозначили ряд направлений в сфере социальной защиты населения, на которые правительству стоит направить средства федерального бюджета. Так, в ВШЭ обратили внимание, что размер выплат лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами и детьми-инвалидами, не пересматривался уже пять лет, а минимальный и максимальный размеры пособия по безработице — более шести лет.

Комитет по бюджету и налогам вместе со Счетной палатой также отмечает, что в госпрограмме не полностью определены и детализированы задачи, предусмотренные Концепцией долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, и не установлены показатели, характеризующие исполнение части майских указов президента. Комитет по экономполитике вообще предупреждает о «практически полном невыполнении» майских указов.

Непрозрачность усиливается

Все эксперты отмечают ухудшение прозрачности бюджета. Как ранее писал РБК, правительство изменило формат пояснительной записки к бюджету, убрав оттуда информацию о полных расходах по разделам и подразделам (осталась только информация о распределении открытых расходов по разделам и подразделам). «Информация об изменениях расходов федерального бюджета на 2017 год в разрезе разделов и подразделов классификации расходов в материалах к законопроекту отсутствует», — подтверждает комитет Думы по бюджету.

Эти данные, впрочем, опубликовала Счетная палата в своем заключении. Из них следует, что прирост засекреченных ассигнований на 168,5 млрд руб. в основном приходится на раздел «Национальная экономика» (60,3 млрд руб.), «Национальная безопасность» (57,9 млрд) и «Национальная оборона» (39,1 млрд). Засекречивание допрасходов по разделу «Национальная экономика» в основном связано с закрытыми ассигнованиями в 47 млрд руб. по направлению «Исследование и использование космического пространства».

Экспертные институты при подготовке заключений ориентировались на пакет документов, внесенных правительством в Госдуму, поэтому могли анализировать только открытые расходы. Из общего объема дополнительных расходов только 193,3 млрд руб. направляются на открытые статьи расходов, остальные 168,5 млрд руб. проходят по закрытым статьям, «что в определенной степени ухудшает прозрачность бюджета», отметили эксперты РАНХиГС и Института Гайдара. Информации о распределении закрытых 168,5 млрд руб. не содержится, что «существенно снижает прозрачность расходов федерального бюджета для научной общественности», солидарны эксперты РЭУ.