Исследование РБК: как власти впустую потратили на маткапитал 1 трлн руб.

Фото: ТАСС

«Государство, если оно действительно заинтересовано в повышении рождаемости, обязано поддержать женщину, принявшую решение родить второго ребенка. Должно предоставить в ее распоряжение, так сказать, первичный, базовый, материнский капитал, который реально повысил бы ее социальный статус, помог бы решать будущие проблемы» — это выдержка из выступления президента Владимира Путина перед Федеральным собранием в мае 2006 года. Уже в конце 2006 года был принят закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», и с 1 января 2007 года программа материнского (семейного) капитала заработала.

Таким образом, главная цель материнского капитала была сформулирована просто — повышение рождаемости. Руководители государства считают, что цель достигнута. В 2011 году Путин, как главный идеолог материнского капитала, говорил, что «этот инструмент поддержки семей отлично себя зарекомендовал». А в апреле 2015 года председатель правительства Дмитрий Медведев заявил в Госдуме: «На самом деле материнский капитал реально изменил демографическую ситуацию в стране. Нам, напомню, многие предрекали вымирание, а мы растем».

Тем не менее еще в 2014 году Министерство экономического развития предложило отказаться от материнского капитала из-за его неэффективности: «Этот вид поддержки не увеличивает число детей, а лишь сдвигает календарь рождений: семьи просто решаются на рождение еще одного ребенка раньше, чем планировали». А высокопоставленный источник РБК в социальном блоке правительства и вовсе говорит, что ни у кого нет точных расчетов эффекта маткапитала — есть только оценки и ощущения.

Так как даже у правительства нет методик измерения эффективности материнского капитала, РБК попытался разобраться в этом вопросе самостоятельно.

Каковы итоги программы за 2007–2014 годы?

За восемь лет действия материнского капитала Пенсионный фонд выдал около 5,65 млн сертификатов. Всего государство потратило на программу материнского капитала уже более 1 трлн руб. Большая часть из этих средств (983 млрд руб.) ушла на рынок недвижимости и в банки (на погашение кредитов по ипотеке и покупку недвижимости без привлечения займов). Самый быстрорастущий сегмент использования маткапитала — направление средств на оказание платных образовательных услуг (81 тыс. владельцев сертификатов, 3,6 млрд руб.).

Пик выдачи сертификатов пришелся на 2009 год — тогда обладателями сертификатов стали около 940 тыс. человек. В чем причина такого роста? С 1 января 2009 года владельцы сертификатов получили право на распоряжение средствами материнского капитала (на самом деле это право должно было заработать только с 1 января 2010 года по достижении трехлетнего возраста детьми, родившимися в момент действия программы, но из-за кризиса срок сократили).

Еще одной причиной огромного числа сертификатов, выданных в 2009–2010 годах, является антикризисная мера по единовременной выплате 12 тыс. руб. из средств материнского капитала. Подавляющее большинство из обладателей сертификатов воспользовались возможностью частично обналичить средства материнского капитала. По данным годовых отчетов Пенсионного фонда России (администратор программы материнского капитала), в 2009 году поступило 1,5 млн заявлений на единовременную выплату, в 2010 году — 1,7 млн. В итоге суммарные затраты на единовременные выплаты составили почти 40 млрд руб.

В 2015 году правительство решило возродить идею с единовременными выплатами — по закону, который начнет действовать 2 мая 2015 года, обладатели сертификатов могут получить 20 тыс. руб.

Как материнский капитал распределен по регионам?

Чтобы представить реальную картину с материнским капиталом, необходимо перейти на уровень регионов, так как показатели рождаемости в отдельных субъектах России отличаются в разы. Для сравнения различных регионов мы ввели расчетный показатель, который назвали коэффициент МСК — это отношение числа выданных сертификатов к числу родившихся за год. На тепловой карте отлично видно, как менялся этот показатель.

2007 и 2008 годы — первый период действия программы материнского капитала, у обладателей сертификатов нет права распоряжаться средствами. Коэффициент МСК в среднем по России в 2007 году составил 19%, в 2008-м — 33%. Регион-аутсайдер — Дагестан, его показатель менее 10%.

Ситуация кардинально меняется в 2009 году, когда начинаются выплаты по материнскому капиталу с возможностью единовременных выплат. Коэффициент МСК в среднем по стране вырастает до 53%. В ряде регионов он превышает 66% — Калмыкии, Хакасии, Чукотском АО и Северной Осетии. Разница между регионом с самым высоким коэффициентом, Калмыкией (70%), и самым низким, Москвой и Московской областью (37%),  достигает 33 процентных пунктов.

Уже в 2010 году отношение числа сертификатов к числу родившихся снижается (в среднем по стране до 44%), но у лидера, Республики Дагестан, коэффициент вырастает до 65%, что сразу на 10 п.п. больше, чем у региона со вторым показателем.

В течение четырех следующих лет дифференциация между регионами снижается: в 2014 году разница между лидером (Курганская область, 49%) и аутсайдером (Ингушетия, 32%) уменьшилась до 17 п.п.

Если посмотреть на средний коэффициент за все восемь лет действия программы, то в первой десятке регионов с самым высоким показателем присутствуют сразу девять национальных республик, большая часть с Северного Кавказа. Лидерство вроде вполне очевидное: в национальных республиках в семьях, как правило, несколько детей, и вероятность появления здесь второго или третьего ребенка (и права на сертификат) куда выше, чем в регионах с самыми низкими за восемь лет коэффициентами МСК — в столичном регионе и Санкт-Петербурге с областью, где многие семьи ограничиваются одним ребенком.

Но статистика за 2013–2014 годы уже не так показательна: в числе лидеров здесь Кемеровская, Оренбургская, Курганская и Липецкая области, Алтайский край. А дифференциация между регионами, как мы уже говорили, уменьшилась.

Почему в национальных республиках — и прежде всего в регионах Северного Кавказа — сначала был экстремально высокий коэффициент, а затем он снизился до средних уровней по стране? Одна из главных причин — мошенничество с материнским капиталом и, как следствие, борьба с ним. Газета «Известия» писала, что Северо-Кавказский федеральный округ — лидер по количеству афер с материнским капиталом. Журнал «Итоги» в 2012 году провел собственное расследование: «Местные женщины [в Дагестане] уже давно научились получать сертификаты, даже не рожая. Им помогают коррумпированные сотрудники загсов, чиновники, сотрудники Пенсионного фонда и медики».

Кроме того, число сертификатов может завышаться из-за мошеннических схем по его обналичиванию (не будь таких схем, не факт, что семья получала бы сертификат): по оценке «Российской газеты», четыре из десяти дагестанских семей обращались к мошенникам. В 2014 году Следственный комитет предъявил обвинение участникам преступного сообщества в Северной Осетии, похитившим свыше 300 млн руб. в 2010–2012 годах, в 2012 году аналогичное дело было в Чечне — сумма ущерба 129 млн руб., в 2013 году в Ингушетии — ущерб на 117 млн руб.

Реальные объемы мошенничеств вряд ли возможно оценить: судя по официальной странице МВД в интернете, ежемесячно заводится по несколько таких дел. Только в марте 2015 года Владимир Путин подписал поправки, запрещающие использование средств материнского капитала на погашение процентов и займов, заключенных с микрофинансовой организацией, и ужесточающие требования к кредитным потребительским кооперативам. Ранее самые популярные схемы мошенничества были организованы при помощи этих структур.

Есть ли связь между материнским капиталом и рождаемостью?

Для наглядности мы нарисовали еще одну тепловую карту, совместив в одной ячейке сразу два значения — изменение рождаемости и изменение коэффициента МСК год к году. В той логике, которой живет российское правительство, коэффициент должен увеличиваться, а рождаемость — расти, ведь семья приняла решение о рождении второго/третьего ребенка в том числе из-за материнского капитала.

И в 2008–2009 годах такая картина как раз наблюдается. Успех? Вряд ли. Рост показателей 2008 года связан с низкой базой 2007 года, когда программа только начала действовать. А в 2009 году было выдано рекордное число сертификатов ради получения единовременной выплаты.

В 2010–2012 годах ситуация кардинально меняется — коэффициент уменьшается (единовременные выплаты отсутствуют), тем не менее рождаемость в большинстве регионов растет.

2013–2014 годы — значительная часть карты покрашена в ярко-красный цвет: доля коэффициента МСК растет, но рождаемость в регионах уже уменьшается — то есть программа материнского капитала не отвечает своей главной цели.

Для наглядности мы представили данные еще в одном формате, связав на одном графике коэффициент использования материнского капитала и рождаемость для каждого региона. Данные за 2009–2010 годы не использовались из-за аномалий, связанных с единовременными выплатами.

В идеале точки (регионы) должны располагаться в правом верхнем квадранте (в случае отрицательных значений — в левом нижнем). Но это не так, а в 2013–2014 годах произошло смещение точек вдоль оси Х (материнский капитал), но это не привело к росту рождаемости.

Картина в 2013–2014 годах могла быть еще хуже, если бы не два больших зеленых пятна на тепловой карте — Москва и Санкт-Петербург с областями. Но в этих регионах коэффициент МСК всегда был низок (одна семья — один ребенок), и связывать рождаемость с программой материнского капитала некорректно.

Наоборот, в столичных регионах едва ли не линейная зависимость между заработной платой трудоспособного населения и рождаемостью. Чем выше доходы населения, тем больше рождаемость. Такая формула работала и в целом по стране на протяжении 2000-х.

На графике мы совместили две зависимости — рождаемость от приведенной заработной платы (отношение номинальной зарплаты к прожиточному минимуму) и коэффициента использования материнского капитала. Картинка говорит сама за себя.

Оказал ли материнский капитал влияние на возвращение линии «рождаемость/заработная плата» на линейную траекторию после провала в 2005–2008 годах? Возможно, но это влияние нельзя переоценивать. Мы уже писали, что слабые показатели в 2004–2006 годах были связаны с демографическими причинами — откладыванием рождения ребенка женщинами возраста 20–24 лет на более поздний срок. С ростом российской экономики появилось больше возможностей для реализации — учеба, карьера.

Материнский капитал как социальный инструмент

Если сопоставить еще два показателя — коэффициент использования материнского капитала и заработную плату — то регионы можно разделить на несколько групп.

В группе с низкими доходами — коэффициент использования материнского капитала чуть выше, и наоборот. При этом в каждой группе есть диаметрально противоположные случаи. В числе «бедных» регионов — Республика Алтай и Смоленская область, но коэффициент маткапитала существенно отличается из-за демографии. В 2014 году: 21 родившийся на 1000 человек в Республике Алтай, а в Смоленской области — 11.

По факту материнский капитал стал еще одним инструментом социального обеспечения, прежде всего для «бедных» регионов и для остального населения. Этого уже не скрывают и в Белом доме. «Если спросить у людей: «Вы родили, потому что вам маткапитал предоставили?» — конечно, никто не скажет «да». Но возьмите какую-нибудь деревню в Брянской области — это что, не подспорье?» — говорит высокопоставленный источник РБК в социальном блоке правительства.

Но как же главная цель — рост рождаемости? «Это [решение о начале программы выплат материнского капитала — РБК], наверное, самое серьезное достижение в социальной политике, которое было реализовано в середине 2000 годов. Оно, по нашим оценкам, очень серьезным образом способствовало росту рождаемости, хотя было не ключевым моментом. Наше предложение заключается в том, что нужно программу сохранить», — говорил в недавнем интервью РБК министр труда Максим Топилин.

Тем не менее, только у четырех регионов из первой десятки по использованию материнского капитала динамика коэффициента рождаемости (число родившихся на 1000 человек) в 2006–2014 годах оказалась лучше, чем в среднем по России (+29%). При этом Москва с областью (+36%) и Санкт-Петербург с областью (+45%) увеличили рождаемость, несмотря на самый низкий коэффициент использования маткапитала.

Если посмотреть на динамику рождаемости с 2009 года, года начала выплат, то из первой десятки регионов по использованию материнского капитала у пяти регионов коэффициент рождаемости упал, динамика в четырех регионах оказалась ниже, чем в среднем по России.

На примере отдельных регионов видно, что ни материнский капитал, ни рост доходов не обеспечивают роста рождаемости в силу демографических причин. Например, у Чечни коэффициент рождаемости и вовсе сильно снизился (на 9% за 2006–2014 годы) — после стабилизации ситуации в республике и увеличения рождаемости последовал провал в поколении родившихся в 1990-х годах.

Другая ситуация у лидера по использованию материнского капитала — Республики Алтай. После скачка рождаемости в 2007 году и достижения пика в 2011 году коэффициент рождаемости там тоже начал снижаться.

В итоге материнский капитал сработал как еще одна мера социального обеспечения. Но перефразируя фразу, приписываемую Дмитрию Менделееву, скажем, что повышать рождаемость за счет материнского капитала — это все равно что топить печь ассигнациями.