Военная операция на Украине , 16 янв, 18:08

Почему нейтральная Швейцария входит в «военный Шенген»

Евросовет дал зеленый свет присоединению конфедерации к проекту переброски войск

Министр обороны Швейцарии сообщила о своей скорой отставке

Швейцария присоединяется к двум военным проектам ЕС в рамках программы Постоянного структурированного оборонного сотрудничества. Какие цели преследует Берн и как это соотносится с нейтралитетом страны, разбирался РБК

Фото: Sean Gallup / Getty Images

Зачем Швейцария укрепляет оборонное сотрудничество с ЕС

Евросовет на этой неделе одобрил поданную в сентябре прошлого года заявку Швейцарии о присоединении к проекту «Военная мобильность» (англ. Military Mobility) в рамках программы Постоянного структурированного оборонного сотрудничества (PESCO). Цель этого проекта — упростить переброску военной техники и войск по территории Европы без задержек на границах, поэтому в ЕС также называют инициативу «военным Шенгеном». Теперь заявку должны одобрить Нидерланды, выступающие координаторами проекта «Военная мобильность».

PESCO была запущена ЕС в 2017 году для совместного развития оборонного потенциала стран — членов союза и реализации проектов в области вооружений. Сегодня более чем в 60 проектах PESCO принимают участие 26 из 27 стран — членов ЕС (за исключением Мальты). В ноябре 2020-го Евросовет также определил условия для приглашения третьих стран к участию в отдельных проектах PESCO.

К разработке проекта «Военная мобильность» в ЕС приступили в 2017-м. Тогда представители ЕС обсуждали с командованием НАТО идею создания «военного Шенгена»: в альянсе жаловались, что из-за многочисленных проверок на европейских границах возможности учений существенно ограничены.

В 2018 году Еврокомиссия представила «План действий по военной мобильности», который после начала военной операции России на Украине было решено обновить. Версия Military Mobility 2.0 была представлена в ноябре 2022-го. Проект рассчитан на период до 2026 года и включает в себя «дополнительные меры, которые будут способствовать повышению мобильности военнослужащих». В частности, речь идет об улучшении транспортного сообщения стран — членов союза с ключевыми партнерами, включая Украину. В НАТО отмечали, что создание «военного Шенгена» необходимо, чтобы не столкнуться со сложностями на европейских границах в случае непосредственного военного столкновения с Россией.

Федеральный совет Швейцарии, как официально называется правительство страны, в августе прошлого года одобрил ее участие в двух проектах PESCO. Помимо «Военной мобильности» Берн также заинтересовался курируемым Эстонией проектом «Федерация киберполигонов» (Cyber Ranges Federation), который направлен на укрепление международного сотрудничества в сфере кибербезопасности.

В швейцарском правительстве отметили, что участие в проектах PESCO «является примером углубления сотрудничества в области политики безопасности между Швейцарией и ЕС». Эта цель была обозначена в нескольких правительственных меморандумах — в докладе Федерального совета о политике безопасности за 2021 год, а также в подготовленном в 2022 году и утвержденном в январе 2024-го докладе об укреплении обороноспособности вооруженных сил и углублении международного сотрудничества Швейцарии.

rbc.group

В последнем документе отмечается, что на фоне военных действий на Украине страна заинтересована в том, чтобы расширить международное сотрудничество в области безопасности со своими партнерами — ЕС и НАТО. Авторы документа указывают, что Швейцария, будучи нейтральной, стремится обеспечить свою оборону независимо, но в случае нападения должна иметь возможность «свободно организовать свою защиту с другими государствами». В докладе анализируются условия, которые позволяют обеспечить перемещение воинских подразделений стран-партнеров и при необходимости присоединиться к совместным учениям.

Швейцария официально закрепила статус нейтрального государства в 1907 году, подписав Гаагскую конвенцию (определяет права и обязанности нейтральных стран в военное время). В соответствии с внеблоковым статусом Швейцария не входит ни в НАТО, ни в ЕС, хотя является членом Шенгенского соглашения. Но в 1996-м Швейцария присоединилась к программе НАТО «Партнерство во имя мира», и с тех пор каждые два года Федеральный совет и Североатлантический совет (высший орган альянса) договариваются об индивидуальном плане сотрудничества, акцент в котором делается на содействии миру. В рамках этой программы Берн направил в 1999-м в Косово невооруженных волонтеров. Швейцарские власти также исходят из того, что нейтралитет не распространяется на военные миссии ООН, к которым страна присоединилась в 2002 году.

Насколько это соответствует нейтральному статусу страны

После начала военных действий на Украине в Швейцарии началась ожесточенная дискуссия о необходимости пересмотреть концепцию нейтральности с учетом геополитической ситуации. Берн решил присоединиться к экономическим санкциям против Москвы. Также Швейцария в силу своего статуса отказалась от участия в военных поставках Киеву, а также блокировала реэкспорт Германией и Данией боеприпасов, бронемашин и танков своего производства на Украину.

В апреле 2022-го комиссия по внешней политике нижней палаты швейцарского парламента — Национального совета (APK) подготовила отчет, призванный прояснить, какие ограничения накладываются на конфедерацию в связи с ее нейтральным статусом. В документе отмечено, что «нейтральность не может заставить страну оставаться безразличной к нарушениям международного права», и поэтому Федеральный совет решительно осудил действия России на Украине. Этим же аргументировали законность присоединения к антироссийским санкциям, несмотря на то что они не одобрены СБ ООН. В то же время APK отметил, что конфедерация ограничила пролеты через свою территорию военных самолетов России и Украины, а также других государств, целью которых является оказание военной поддержки одной из сторон конфликта. Согласно законодательству, Швейцария не может поставлять оружие и предметы экипировки (шлемы, бронежилеты) как в Россию, так и на Украину.

Инициатором сближения Швейцарии с партнерами по ЕС и НАТО и отступления от жесткого понимания нейтрального статуса выступила министр обороны Виола Амхерд. 15 января она объявила, что в конце марта покинет свой пост, подчеркнув, что «курс был задан, а важные приоритеты определены». Среди наиболее важных успехов своей деятельности она отметила возможность предоставить армии больше ресурсов, а также завершение переговоров с ЕС.

Незадолго до этого с призывами к отставке Амхерд выступила крупнейшая политическая сила страны — Швейцарская народная партия (SVP), которая имеет 67 мест из 200 в Национальном совете. Накануне одобрения Евросоветом заявки Швейцарии о присоединении к программе PESCO SVP обнародовала заявление, в котором обвинила Амхерд в планах по сближению с военными альянсами, из-за которых «Швейцария будет втянута в иностранные конфликты».

Сейчас на пост министра обороны претендуют три политика — глава партии «Центр» Герхард Пфистер (однопартиец Амхерд), занимавший в 2023 году должность председателя Национального совета Мартин Кандинас и глава парламентской комиссии по расследованию дела швейцарского банка Credit Suisse Изабель Шассо. Как отмечает Neue Zürcher Zeitung, новый министр должен будет сосредоточиться на решении споров вокруг военного бюджета и ускорить восстановление национальной обороны страны.

После того как правительство Швейцарии приняло решение присоединиться к военным проектам ЕС, Tagesanzeiger отметила, что защитники швейцарского нейтралитета в парламенте забили тревогу, поскольку интерес к проекту «Федерация киберполигонов» проявляла и Украина. Критики Амхерд также подчеркивают, что швейцарские военные потенциально смогут тренироваться вместе с украинскими кибервойсками, которые участвуют в военных действиях. Однако возможности опротестовать присоединение Швейцарии к PESCO у парламента не было: Минобороны решило лишь «проинформировать» об этом профильные комиссии как Национального совета, так и Совета кантонов (верхней палаты).

Противостояние Амхерд с защитниками нейтралитета в нижней палате продолжалось на протяжении последних трех лет. Швейцарская радио- и телевещательная служба SRF отмечает, что еще в мае 2022-го министр обороны договорилась с генеральным секретарем НАТО Йенсом Столтенбергом работать вместе «теснее и лучше». В марте 2023-го Амхерд приняла участие в заседании Североатлантического совета НАТО в Брюсселе: на министерском уровне Швейцария была представлена там впервые. Столтенберг сообщил, что Берн обратился к альянсу с просьбой принять участие в «нескольких учениях». Амхерд сообщила, что в НАТО ей дали понять: Швейцария «должна внести свой вклад в европейскую безопасность», припомнив ситуацию с запретом на реэкспорт оружия для Украины.

В мае 2024-го SRF объявила, что правительство Швейцарии хочет добиться возможности отклоняться от запрета на реэкспорт оружия при «исключительных обстоятельствах» и на ограниченный период, если это отвечает интересам страны. Тем не менее парламент так и не смог прийти к единому мнению насчет снятия запрета на реэкспорт оружия из-за жесткой позиции SVP, которую поддержали «зеленые» (GPS).

Негодование сторонников нейтралитета вызвал и опубликованный в августе доклад экспертной комиссии, созданной Министерством обороны, основные положения которого должны были лечь в основу политики национальной безопасности на 2025 год. В нем содержатся рекомендации правительству снять запрет на реэкспорт оружия, а также работать над «общим оборонным потенциалом» с ЕС и НАТО. Критики обвинила Амхерд в назначении в комиссию поклонников альянса.

Попытка депутатов от SVP, «зеленых» и левых утвердить на законодательном уровне запрет на участие швейцарских военнослужащих в учениях НАТО, сценарий которых основан на применении 5-й статьи договора о коллективной обороне, тоже не увенчалась успехом. В сентябре 2024-го верхняя палата парламента отказалась поддержать эту инициативу, и соответствующие обсуждения были приостановлены.

В ноябре 2024-го Федеральный совет также призвал Национальный совет отклонить инициативу о включении в Конституцию жесткого определения нейтралитета (так называемую Neutrality Initiative), поскольку это «не отвечает интересам Швейцарии и сократит ее пространство для маневра в вопросах внешней политики». Автором инициативы выступила общественная организация Pro Suisse, опирающаяся на поддержку Швейцарской народной партии.

Амхерд также запустила процесс модернизации швейцарской армии. Для реализации этого плана конфедерация до 2030-го должна будет потратить 13 млрд швейцарских франков, а к 2032 году увеличить траты на оборону до 1% ВВП (в 2023-м этот показатель составлял 0,74% — меньше, чем у любого члена НАТО, за исключением Исландии, у которой нет регулярной армии). В сентябре это решение одобрил парламент.

В то же время при согласовании бюджета на 2025 год в Швейцарии наметился раскол. С одной стороны, парламент одобрил увеличение расходов на армию почти на полмиллиона франков, однако часть партий выступила против требуемого для оптимизации бюджета сокращения средств на программы международного сотрудничества по развитию (IZA), в рамках которых Швейцария оказывает гуманитарную помощь кризисным регионам.