Счетная палата США оценила эффективность санкций

Фото: Александр Земляниченко / AP

При разработке санкций против России Государственный департамент США привлекал экспертизу спецслужб. Это следует из опубликованного на сайте Счетной палаты США доклада о результатах санкционной политики. Доклад основывается на открытых данных и на беседах авторов с чиновниками в ведомствах США.

В Госдепартаменте существуют две структуры, которые курируют исполнение санкций, — это Бюро санкционной политики и реализации (SPI) и Бюро разведки и исследований (INR). В беседе с аудиторами чиновники INR и SPI отметили, что в оценке эффективности санкций полагаются в том числе на информацию, предоставленную им спецслужбами, не аффилированными с Госдепом. «Этот анализ помогает вырабатывать санкционные механизмы и отбирать цели для санкций таким образом, чтобы максимизировать их [санкций] эффективность», — указано в документе.

По словам специалистов INR и SPI, представители разведки, в частности, помогают оценить поведение того или иного юридического или физического лица в случае его попадания под санкции. Анализируют члены разведсообщества и степень доступа вероятных объектов санкций к финансовой системе США. «Чиновник INR рассказал, что большинство ресурсов разведывательного сообщества сосредоточено на санкционных режимах, действующих в отношении нескольких стран, в частности Северной Кореи, Ирана и России», — отмечено в докладе Счетной палаты. Для проведения анализа санкций разведки иногда требуется много времени, уточняют чиновники INR и SPI.

Роль разведки в реализации американской санкционной политики действительно велика, утверждает программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай» Иван Тимофеев. По словам эксперта, этому способствует как разветвленная структура американской разведки, так и отлаженная межведомственная координация. «Разведывательные структуры взаимодействуют с такими ведомствами, как Госдеп или Министерство финансов. Роль разведки особенно важна в контексте применения вторичных санкций, когда требуется выявить контакты объектов санкций со структурами других стран», — пояснил аналитик. А случае с недавним решением США ввести санкции против российских лиц и компаний из-за поставок топлива в Сирию Минфин координировал свои действия с ФБР, привел пример Тимофеев.

Помимо анализа спецслужб при мониторинге санкций Госдепартамент полагается и на другие источники информации. В этот перечень входят:

• экономические доклады об эффективности санкций, разработкой которых занимается Управление главного экономиста в Госдепе, которое сейчас возглавляет Шэрон Браун-Хрюска. В 2017 году управление опубликовало доклад о воздействии санкций США на Россию;
• депеши дипломатов, работающих в странах, в отношении которых США ввели санкции. «Посольства США в попавших под санкции странах часто уделяют много времени тому, что описывают воздействие санкций и их влияние на внешнюю политику этих государств», — отмечается в докладе. Например, в 2017 и 2018 годах посольство США в Южной Корее предоставляло информацию, как на американские санкции реагирует режим Ким Чен Ына.

Как оценивают последствия санкций в других ведомствах

Кроме Госдепа санкционными проблемами в администрации также занимаются Министерство торговли и Министерство финансов США. В Минфине за санкции отвечает главным образом Управление контртеррористической и финансовой разведки (Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI) — в частности, Управление по контролю над иностранными активами (OFAC). В Минторге эти вопросы курирует Управление промышленности и безопасности (BIS).

Как указано в докладе Счетной палаты, Министерство финансов задействует для оценки санкций Управление разведки и анализа (OIA), которое является частью TFI. Причем OIA тоже полагается на данные разведслужб.

OIA оценивает последствия уже введенных санкций на страны или конкретных лиц, а также подготавливает прогнозы воздействия таких мер на государства, организации или физических лиц. Частота, с которой OIA предоставляет свою аналитику, зависит от конкретной санкционной программы. OIA оценивает санкции по меньшей мере дважды — перед их реализацией и после.

Предоставляемая OIA информация, как правило, не публикуется и может поступать чиновникам TFI в формате писем e-mail, докладов или таблиц данных. OIA предоставляет следующую информацию:

• наличие у потенциального объекта санкций связей и имущества в США, чтобы понять, имеет ли смысл их вводить;
• наличие у объекта санкций имущества в других странах и взаимосвязи его активов с системой США;
• степень эффективности вторичных эффектов от санкций в отношении объекта штрафных мер;
• макроэкономические последствия санкций, в частности их воздействие на рост ВВП и финансовую систему страны — объекта санкций;
• информация о последствиях американских санкций для бизнеса США и компаний стран — союзников США.

В Минторге анализ санкций, как правило, проводится только по запросу Совета национальной безопасности. Анализ включает в себя:

• построение моделей, прогнозирующих экономический ущерб от санкций для объекта ограничений — например, насколько сократится ВВП попавшей под санкции страны;
• информация о торговых связях США с другими странами.

Как отмечают чиновники Минторга, чаще всего их просят подготавливать отчеты о санкциях против Ирана и России. В частности, в 2015 году Минторг выявил главные сферы деятельности, в которых США и их союзники, с одной стороны, и Россия, с другой, имеют наиболее тесные связи. Таким образом, администрация президента США Дональда Трампа хотела узнать, какие негативные последствия могут иметь штрафные меры против Москвы.

В чем состоят трудности с оценкой эффективности санкций

Администрация США не проводит детального анализа, в какой степени санкции соответствуют задачам внешней политики страны. «Такая экспертиза [ведомств по санкциям] не дает оценки общей эффективности санкций в достижении внешнеполитических задач США, того, насколько санкции способствуют повышению безопасности США», — сказали авторам доклада чиновники. По их словам, для выявления политической эффективности штрафных мер у них нет ни мандата, ни ресурсов. Вместо этого пользу санкций с точки зрения национальных интересов США обсуждают в Совете национальной безопасности. При этом подробных отсчетов о политической целесообразности штрафных мер в ведомствах не подготавливают, констатируют в Счетной палате.

Некоторые аналитики жалуются на импульсивность санкционной политики США или ее непродуманность в отдельных случаях, однако в целом уровень американской экспертизы в этой области довольно солидный, считает Иван Тимофеев. «Америка располагает самой мощной экспертизой по теме санкций в мире, хотя порой политики действительно решают ей пренебречь», — сказал он.

По словам Тимофеева, высокий уровень экспертизы США удается поддерживать за счет двух факторов. Первый из них — профессионализм кадров в американских ведомствах, отметил аналитик. Второй фактор — налаженная обратная связь между политиками и экспертным сообществом, который оценивает эффективность санкционной политики, добавил Тимофеев.