Открытые данные против коррупции: в чем Россия перегнала Запад
Неизбежная открытость
Сегодня международная антикоррупционная организация Transparency International опубликовала очередной индекс восприятия коррупции (ИВК). По итогам 2015 года Россия поднялась в нем на 17 строчек. Мы все еще в последней трети таблицы — на 119-м месте, но это лучший результат за последние четыре года.
Ключевой фактор такого успеха — в минувшем году российскими госорганами был открыт огромный объем данных. Это произошло, в частности, благодаря введению обязательного декларирования имущества и доходов должностных лиц.
Мы в АНО «Информационная культура» подготовили годовой отчет «Открытые данные» за 2015 год, в котором проанализировали все нововведения, позволившие России в этом году занять в ИВК более высокое место. Краткое резюме: открытые данные перестали быть чужеродной темой для Российского государства и стали ежедневной рутиной для сотрудников органов власти, ведущих официальные сайты, специалистов по IТ в госорганах и многочисленных потребителей данных — а это далеко не только журналисты-расследователи, это практически все крупнейшие интернет-компании и обычные граждане.
Отчасти это результаты активной пропаганды открытости немногих активистов, отчасти — результат, хоть и фрагментированной, но существующей государственной политики. Но по большей части это неизбежность, приходящая с автоматизацией органов власти, диктуемая условиями рыночной экономики.
Догнали и перегнали
В это трудно поверить людям, далеким от темы открытых данных, но в некоторых сферах в России уровень раскрытия информации выше, чем во многих западных странах. К примеру, в госзакупках. В Великобритании данные о закупках для муниципальных нужд не раскрываются, а в России публикуются даже тексты контрактов. Это уникальная ситуация.
В нашей стране происходит раскрытие огромного количества информации, которую в мире в основном предпочитают не раскрывать. Это относится даже к вопросам государственной безопасности. К примеру, российское Министерство обороны публикует информацию практически обо всех контрактах, включая закупку ядерных подводных лодок, на сайте zakupki.gov.ru. Исключение составляет закрытая часть бюджета — примерно 26%.
В США дело обстоит иначе. Министерство обороны США ввело ряд правил, действующих при осуществлении закупок вооружений за счет госбюджета. Во-первых, для поставщиков, которые работают с Минобороны, существует процедура регистрации, доступ к тендерной документации они получают только после прохождения так называемой предварительной квалификации. Данные о закупках недоступны широкой общественности даже по запросу. Второе правило заключается в том, что информация о заключенных контрактах публикуется с задержкой от трех до 12 месяцев. Текст контракта не публикуется вовсе.
Таким образом, в России открытость в вопросах, затрагивающих национальную безопасность, граничит с халатностью. И наоборот, многие общественно важные данные не публикуются под предлогом национальной безопасности. Это данные, касающиеся качества нашей жизни — качества образования (средние баллы ЕГЭ по школам), результатов мониторинга вузов, успешности операций на сердце, детализированной криминальной статистики, данных мониторинга качества воздуха и уровня загрязнения почвы.
С какими еще данными в России дела обстоят плохо? Как нетрудно догадаться — с теми, которые находятся в фокусе политической повестки. За все время декларационной кампании чиновников так и не появилось централизованного портала для публикации деклараций о доходах и расходах в формате открытых данных. ЦИК России не публикует и тысячной доли данных, накапливаемых в его банке данных о выборах и референдумах. Мы не видим на сайте правительства ни полных стенограмм совещаний (не только у председателя правительства, но и всех правительственных комиссий), ни полных видеозаписей, ни ранее накопленных данных в машиночитаемой форме. «Открытое правительство» существует, но открытости в деятельности аппарата правительства не видно.
Например, в США уже много лет раскрывается информация о посетителях Белого дома — это дает возможность исследователям и журналистам анализировать усилия лоббистов. В Европейском союзе реестр прозрачности (Transparency Register) включает большой список лоббистов-посетителей Европарламента.
Увы, предметом деятельности «открытого правительства» в России являются не эти вопросы, а попытки реформировать госкорпорации или же госрасходы. Это хоть и важно, но лежит скорее в плоскости бизнес-интересов, чем интересов общества.
Что нужно сделать, чтобы наше государство стало еще более прозрачным и подотчетным?
Больше открытости
Во-первых, нужна деполитизация темы открытых государственных данных. Оказавшись в компетенции «открытого правительства», открытые госданные превратились в инструмент медийного сопровождения его деятельности. Это не позволяет достичь нужного экономического и социального эффекта. Инициативы в области открытых данных должны быть реорганизованы и разделены на проекты, явным образом нацеленные на обеспечение прозрачности деятельности политической системы в России.
Отдельно от политической повестки должны существовать инициативы, такие как поддержка стартапов, использующих информацию государственного сектора и создающие экономический эффект через новые рабочие места, налоги и повышение эффективности бизнеса и государственного управления. Подобные инициативы могут действовать на базе существующих институтов развития, таких как РВК, АСИ и ФРИИ. Кроме того, нужны новые институты, аналогичные Open Data Institute в Великобритании, выступающие как проводники государственной политики в достижении экономического и социального эффекта от доступности информации госсектора.
Во-вторых, нужен Совет по информации государственного сектора при президенте РФ. «Еще одно ведомство — зачем?» — закономерный вопрос. Дело в том, что бизнес заинтересован не только в получении открытых госданных, но и активно лоббирует получение доступа к данным граждан (сейчас он ограничен или жестко регламентирован). Например, к данным о коммунальных платежах граждан для банковского скоринга. Совет по информации госсектора должен стать площадкой для диалога бизнеса с органами власти, отвечающими за регулирование ограничений на доступ к информации, такими как Роскомнадзор и ФСБ России. Эти органы на сегодняшний момент полностью исключены из диалога об открытости государственной информации. А структуры при «открытом правительстве», увы, не могут наладить устойчивый диалог в рамках существующей коммуникативной среды. Еще одной частью работы совета должны стать ревизия существующих международных инициатив в области открытости данных и участие России в них.
В-третьих, нужна национальная инфраструктура данных (назовем ее НИД). В России есть проблемы не только с открытием данных, но и с их сбором, хранением и последующим анализом в рамках государственных информационных систем. Нужна организационная и технологическая платформа по каталогизации, сбору и интеграции наиболее важных данных и организации сервисов, обеспечивающих доступ к данным.
НИД должна стать надежной платформой регулирования данных. Она может обеспечивать ясность в том, какими стратегическими данными обладает государство и какие организации могут получать к ним доступ. Она станет вносить вклад в подотчетность государства и повышать качество государственных услуг, обеспечивая связанность данных. Аналогом НИД на Западе является National Information Infrastructure в Великобритании, проектируемая и разрабатываемая с 2013 года.
Наконец, нужны независимые эксперты, участвующие в обсуждениях темы открытых данных. Сейчас де-факто они представляют группы общественных и коммерческих лоббистов. Необходимо разделение коммуникативных площадок общественных активистов и бизнеса с четким определением принципов и задач каждой площадки.
Переломный год
Может ли Россия подняться в ИВК еще выше? Да, может. Несмотря на громкие коррупционные скандалы, наши дела не так плачевны, как может показаться. Сама возможность делать антикоррупционные расследования в России уже дорогого стоит (самые низкие позиции в индексе восприятия коррупции занимают Сомали и Северная Корея, и о местных борцах с коррупцией совсем ничего не слышно). Долгое время в рейтинге открытости бюджета организации International Budget Partnership Россия занимала достойное девятое место. В 2015 году она опустилась на 11-е — но не потому, что наш бюджет стал менее открытым, а из-за того, что другие страны развивались в этой сфере быстрее, чем мы.
Что нужно для попадания России хотя бы в первую сотню стран в ИВК? Нужна работа над открытием данных, находящихся в антикоррупционной повестке, нужен настоящий общественный контроль за сверхдоходами и сверхрасходами официальных лиц. Нужна, в конце концов, политическая воля. Возможно, именно 2016 год будет переломным: открытость госданных может стать подспорьем для экономического роста.
