Институты развития: мода или приоритет
На определенном этапе термин «институт развития» стал весьма модным в России. До нынешней реформы в числе таких институтов даже федерального уровня называли более 30 организаций. Здесь и поддержка инноваций, и развитие малого и среднего бизнеса, и содействие экспорту, и региональное развитие. Возможно, на определенном этапе возникло ложное ощущение, что институты развития способны решить все проблемы, которые есть в экономике. Однако действительность оказалась скорее разочаровывающей, особенно в условиях навеса ожиданий и обещаний.
Было бы несправедливо не обратить внимание на ряд позитивных результатов деятельности российских институтов развития — это отдельные успешные проекты, отработка новых схем поддержки, развитие системы экспертизы, привлечение внимания инвесторов к задачам развития новых секторов/рынков, развитие новых компетенций и накопление знаний. Однако, несмотря на все это, им не удалось добиться ощутимых на макроуровне структурных сдвигов. Критичными в деятельности институтов стали проблемы локальности позитивных эффектов и слабого демонстрационного эффекта. Как следствие, усилилось их стремление получить дополнительные государственные ресурсы. В дополнение к этому в условиях сохранения неясности, как оценивать деятельность институтов развития — что хорошо и что плохо, — наметился тренд к избеганию рисков и снижению гибкости.
Скажем откровенно: институты развития — это весьма сложный и дорогой инструмент государственной политики. Он не обеспечивает волшебного и моментального решения стоящих перед страной проблем. Предоставляя институтам развития определенные права — определение приоритетов в своих областях, введение новых инструментов поддержки, гибкость в финансировании проектов, государство должно гораздо более четко определить границы их деятельности. Это весьма непросто: настоящий институт развития чаще реализует свою деятельность на стыке интересов различных министерств (а также и в направлениях, где такие интересы государства еще не определены на уровне полномочий министерств). Последнее требует эффективной и сбалансированной системы представления интересов государства, обеспечивающей долгосрочные приоритеты в деятельности институтов развития.
Заметим, что государство и раньше задумывалось о необходимости реформы институтов развития, но дальше обсуждений дело тогда не пошло. Слишком расходились и оценки ситуации, и возможные решения в понимании разных сторон. Одно из наиболее заметных проявлений такой патовой ситуации — продолжение существования некоторых институтов развития, когда-то созданных, но так и не приступивших в течение длительного времени к практической деятельности.
Дело в том, что создание российских институтов развития в большинстве случаев имело тактический и ситуативный характер. При этом общей стратегии, «сквозных» принципов выстраивания системы институтов развития нет до сих пор. В результате сложившаяся на сегодняшний день совокупность государственных институтов развития не образует целостную систему поддержки бизнеса. Зачастую функционирование отдельных институтов развития излишне подчинено реализации краткосрочных задач курирующих их ведомств и недостаточно встроено в достижение приоритетных долгосрочных целей.
Несмотря на масштабность российской системы институтов развития, значительный объем ресурсов, распределяемых через эту систему, отсутствует сколько-нибудь целостная информация о их влиянии на социально-экономическое развитие. К сожалению, в течение всего периода деятельности институтов развития в России так и не была сформирована система независимой оценки их деятельности. Надо сказать, что оценка, которая проводилась за счет ресурсов самих институтов развития или курирующих их министерств, была объективно связана с существенным конфликтом интересов. К тому же важно обращать при оценке внимание на качественные результаты деятельности институтов развития, особенно на удовлетворенность целевой аудитории. Отсутствие такой системы независимой оценки не позволяет не только своевременно обратить своевременное внимание на определенные проблемы в деятельности институтов развития, на их выход за границы провалов рынка, но и выделить наиболее эффективные программы (инструменты) и обеспечить их масштабирование.
Как следствие, к настоящему времени накопился уже целый клубок противоречий. Можно спорить, что первично и что вторично, но важно запустить некую рамку для процесса изменений, в котором можно искать и, главное, осуществлять реальные решения.
В общем, с институтами развития все совсем не просто, поэтому, может, будет лучше, если их деятельность ограничат теми сферами, где велики риски, существенна неопределенность, нет сформировавшихся правил. То есть там, где государство изначально не может определить оптимальных механизмов поддержки, где требуются постоянная инициатива и подстройка к изменению внешних условий. Тогда логично в числе приоритетных областей деятельности институтов развития назвать содействие ускоренному формированию новых секторов экономики, поддержку технологических и наукоемких стартапов, содействие экспорту новой продукции, перестройке позиций в глобальных цепочках добавленной стоимости.
Сейчас пришло время по-новому взглянуть на задачи, направления, механизмы деятельности институтов развития: за прошедшие десять лет их активной достройки ситуация существенно изменилась, в том числе вследствие интенсивных процессов технологической трансформации. Здесь наиболее заметным становится недостаток поддержки применительно к современным стартапам. Если раньше проекты по поддержке стартапов могли быть относительно дешевыми, то к настоящему времени пороги входа в прорывные направления ИT-отрасли и биоиндустрии существенно возросли. Это требует кратного увеличения предельного объема поддержки на один проект на ранних стадиях.
Все более заметным также становится провал, связанный с прямыми инвестициями. Пока это направление реализуется только применительно к наноиндустрии, но помимо этого есть и другие перспективные технологические направления (например, биотехнологии, искусственный интеллект, аналитика больших данных) и перспективные рынки, например те, что связаны с реализацией Национальной технологической инициативы.
При наличии заметного акцента институтов развития на поддержке проектов стабильных компаний практически отсутствуют развитые инструменты, ориентированные на динамику — на стимулирование роста бизнеса и поддержку быстрорастущих фирм-газелей. Целесообразно расширение (скорее даже восстановление) масштабов деятельности институтов развития по схеме «фонда фондов». В рамках такого подхода институты развития должны больше ориентироваться на выявление успешных инициатив на рынке и их последующую капитализацию.
И последнее, о чем можно говорить уже сейчас, — требуется некоторое уточнение фокуса институтов развития. Первое: необходим сдвиг от консолидации бюджетных и квазибюджетных ресурсов на приоритетных направлениях к усилению демонстрационного эффекта, к привлечению к деятельности институтов развития стратегических, институциональных инвесторов. Второе: наряду с ориентацией на ограниченный перечень направлений технологических прорывов важным становится содействие быстрому распространению в отдельных секторах (например, в сельском хозяйстве) передовых технологий, смене технологических укладов. Третье: от преимущественной ориентации на сектор крупных компаний, компаний с госучастием необходимо двигаться к развитию потребительских, клиентоориентированных инноваций. И последнее, но, может быть, наиболее важное — это переход от поддержки отдельных проектов к содействию системным новациям — комплексным преобразованиям в крупных социально-экономических секторах, координации поведения разных агентов.
Насколько все это возможно в рамках начинающейся реформы? Складывается впечатление, что пока известны только стартовые, большей частью организационные действия. Скорее всего, сохраняется высокий уровень дискуссионности взглядов на роль институтов развития. Понятно, что организационные изменения сами по себе, в отрыве от формирования новых мотиваций не создают моментально более эффективную систему, но это задает основу для последующего обсуждения более глубинных вопросов о целях и стратегических задачах институтов развития, о принципах их функционирования. Важно открыто обсудить существующие развилки в понимании того, зачем нужны институты развития в российской экономике, и определить практические пути их трансформации к более системному образу.
