Проверка смысла: почему не стоит вновь усиливать пожарный надзор
Пожар в торговом центре «Зимняя вишня» стал одной из причин смены руководства МЧС и привел к комплексному внутреннему аудиту Государственного пожарного надзора. По данным начальника Национального центра управления в кризисных ситуациях МЧС Виктора Яцуценко, в результате оптимизации 2014–2018 годов число инспекторов уменьшилось почти на 50%, до 9,8 тыс. сотрудников, а соотношение «инспектор — объект проверки» достигло 1 к 10 тыс. Как следствие, упало количество плановых проверок. Сложившаяся ситуация воспринимается комментаторами как проблемная, если не катастрофическая. Получается, то, что ранее представлялось в качестве побед МЧС — оптимизация и снижение проверочного бремени, — новым руководством оценивается как стратегические просчеты. Возможно, когда речь идет о тех, кто тушит пожары, подобные опасения вполне уместны, но так ли это в случае с инспекторами и проверками?
Проверки не спасают
Институт проблем правоприменения не первый год занимается изучением деятельности контрольно-надзорных ведомств в России, и мы не нашли значимой связи между количеством плановых проверок и количеством пожаров в регионе. Данные наглядно демонстрируют: при существующей практике плановых пожарных проверок они не вносят решающего вклада в безопасность. В такой ситуации простое арифметическое увеличение числа инспекторов и проверок не только не приносит пользы, но и может оказать пагубное влияние на повседневную деятельность коммерческих организаций. Компании, подвергшиеся проверке, в год ее проведения демонстрируют более низкую прибыль по сравнению с остальными фирмами. Увеличение количества проверок оказывает кумулятивный негативный эффект: чем чаще проверяют, тем сильнее падение. Вне зависимости от наличия или отсутствия нарушения проверка для организации — это дополнительные издержки. Для малых предприятий цена проверки выше, чем для крупных игроков. Именно поэтому важна предварительная оценка риска.
Любая проверка отвлекает от содержательной работы и сотрудников некоммерческих учреждений. Сейчас на долю пожарного надзора приходится более четверти всех плановых проверок в стране. На ком именно сконцентрирована проверочная активность? Фокус легко обнаружить — это, как правило, бюджетные учреждения образования, медицины и культуры. Например, пожарный надзор массово проверяет школы: на них может приходиться 80–85% от общего количества плановых проверок. В рамках перехода на риск-ориентированный подход объектам образования — дошкольного, школьного — присваивается высокая категория риска. Настолько ли опасны школы? Сравнение количества зарегистрированных юридических лиц в сфере образования и торговли с данными ВНИИ противопожарной обороны МЧС по количеству пожаров в соответствующих отраслях и данными о плановых проверках с сайтов региональных прокуратур за период 2011–2015 годов показывает следующую картину. На объектах, относящихся к сфере образования, пожары случаются в 15 раз реже, чем в сфере торговли; при этом в среднем на 100 тыс. организаций в сфере образования приходится 24,5 тыс. проверок Госпожнадзора, а в сфере торговли — 2,3 тыс., то есть разница более чем в десять раз!
Руководство МЧС могло бы указать, что это и доказывает эффективность надзора. Там, где проверяют, не горит. Ведомство, соответственно, реализует превентивную функцию. Здесь, однако, необходимо вернуться к первому аргументу: связь между количеством проверок и количеством пожаров статистически не подтверждается — предупреждение пожаров посредством плановой проверочной деятельности вряд ли вообще возможно. Таким образом, можно говорить о том, что образовательным учреждениям необоснованно завышают категорию риска.
По имеющимся данным можно сравнить количество пожаров в целом по стране до и после реформы 2011–2013 годов, которая была направлена на снижение надзорной нагрузки:
- 2011-й — 13 767
- 2012-й — 13 650
- 2013-й — 14 359
- 2014-й — 13 482
- 2015-й — 13 355
Как можно увидеть, количество пожаров — довольно устойчивая величина, которая незначительно меняется от года к году и очевидным образом не связана с работой инспекторов Госпожнадзора или их численностью.
Переоценка риска
При этом в распределении всех объектов по уровню риска есть свой смысл. Такой подход может помочь в решении двух проблем. Первая — это оптимальное распределение ресурсов контрольно-надзорного ведомства. Вторая — это снижение регуляторной нагрузки на бизнес и социальную сферу. Но на сегодняшний день данные о плановых проверках говорят скорее о том, что Госпожнадзор ориентирован не на оценку реальных рисков, а на выполнение условно социальной функции, легко подаваемой в качестве борьбы за благополучие населения. «Защита детей и стариков» вкупе с реактивным реагированием на громкие события является неотъемлемым атрибутом деятельности любого контрольно-надзорного органа. Но подобное целеполагание, закрепленное в нормативных документах МЧС, как раз мешает реалистичной оценке рисков.
Обычно при анализе KPI надзорных ведомств изучают международный опыт. Однако в данной ситуации сравнение затруднено тем, что похожие сводные массивы данных о проверочной деятельности в мире практически отсутствуют. Сложно представить пределы требуемого численного расширения состава МЧС, если сохранять в качестве главной задачи поголовную и регулярную проверку всех организаций России. Ведомству, стремящемуся к тотальному надзору в своей зоне ответственности, всегда будет не хватать ресурсов.
Разговоры об увеличении штата и сожаления по поводу снижения количества плановых проверок должны быть скорректированы с учетом реальных рисков и понимания негативного влияния административной нагрузки на общественное благосостояние. Одно дело — выявление проблем с комплектацией пожарных расчетов или недостатком материальной базы, и совсем иное — решение проблем пожарного надзора «арифметическим» способом.
