Прорыв по плану: что не так с целеполаганием российской власти

Начало нового президентского срока и формирование нового правительства — традиционное время для прогнозов и оценок, в частности тех политических ограничений, в которых будет работать кабинет министров ближайшие годы. Критично настроенная часть экспертного сообщества, как экономисты так и политологи, уже давно уверилась, что российская власть не способна сформулировать «образ будущего» и предложить стратегию не просто роста, но качественного развития страны. Слово «модернизация» как вошло в моду в 2008–2009 годах, особенно после статьи Дмитрия Медведева «Россия, вперед!», так из нее и вышло. Дело, однако, не в терминах, а в том, что судьба объективных задач превращения страны в современную динамичную и конкурентоспособную державу зависит от конкретных действий власти и общества.

Слова против дел

А по этой части поводов для оптимизма в последние годы было немного: затяжная стагнация, множественные признаки пессимизма бизнес-сообщества, а главное — отсутствие стратегического видения, настолько очевидное, что пришлось принимать федеральный закон о стратегическом планировании, бюрократический эрзац этого видения.

Что нужно было делать? Вариантов ответа может быть множество, но помня, что новое — хорошо забытое старое, предложим парадоксальный ответ — три лозунга кампании Билла Клинтона 1992 года идеально подходят для повестки дня российской власти в 2018 году:

• Change vs more of the same — «Перемены, а не то же самое, только больше» (в нашем варианте «сохраним и преумножим»)
• The economy, stupid — «Дело в экономике, дурачок!»
• Don't forget health care — «Не забывайте о здравоохранении»

Российская власть вроде бы не отрицала, что без здоровых стимулов в экономике не получится движения вперед, что главное богатство страны — это люди. Но, мягко говоря, не делала это приоритетами своей практической работы. Накануне выборов и после них президент Путин заговорил о «прорыве», об избавлении от всего, что мешает движению вперед. Озвучиваемые в Кремле пока без конкретики планы вложения в социальную сферу похожи на одну из центральных идей «Стратегии развития страны 2018–2024» Центра стратегических разработок Алексея Кудрина — повышение расходов на образование (с 3,5 до 4,4% ВВП), здравоохранение (с 3,1 до 4,0%), инфраструктуру (с 2,5 до 3%).

Логика понятна и правильна: человеческий капитал, предпринимательская инициатива — тот единственный ресурс, который может двинуть страну, когда ни нефть, ни война санкций не позволяют надеяться на динамичное развитие. Очень хочется верить, что власть наконец решится использовать на экономическом фронте этот последний резерв. Что «Стратегию 2018–2024» не постигнет судьба прошлых прекраснодушных проектов, к некоторым из которых автору довелось приложить руку в ИНСОРе — think-tank’e, работавшем во времена моды на модернизацию.

Визирь-реформатор

Но оптимисту всегда мешает хорошая информированность. Надеясь на лучшее, назовем несколько факторов, которые сделают реализацию таких планов предельно сложной.

Во-первых, человеческий капитал может себя проявить и дать эффект для развития только тогда, когда ему, по крайней мере, не мешают. В той же «Стратегии» обозначено несколько параметров «устранения помех»: переход к адресному распределению социальной поддержки, резкое снижение административного и силового давления на бизнес, существенное сокращение госсектора в экономике, снятие ограничений для работы «третьего», некоммерческого сектора. Да, и еще судебная реформа — потому что без гарантий собственности и личной свободы никакой человеческий капитал не заработает. И еще повышение пенсионного возраста. Все очевидно, но всего этого наша власть очень много лет не делала, а во многом делала прямо противоположное.

Почему? А это второй фактор. Для всего этого нужна политическая воля. А ее диктует один из двух акторов. Первый — это электорат, то есть нужен общественный запрос на развитие. А у нас, как свидетельствуют социологи, запрос на перемены вроде как есть, но суть его, как сформулировали авторы доклада Московского центра Карнеги, — неудовлетворенность текущим положением вещей при полном непонимании того, куда двигаться дальше. Плюс убежденность в том, что все-таки у государства есть неотменяемые обязательства перед гражданами.

Второго актора политолог Буэно де Мескита называет селекторатом — это верхушка, принимающая решения. А она в России всегда, чуть ли ни с петровских времен до сего дня, мнит себя единственным субъектом политики, а если и идет на реформы, то только так, чтобы не создавать угрозы своему доминированию ни в экономике, ни в политике. Может пригласить во власть главного реформатора на роль визиря, по выражению питерского политолога Владимира Гельмана, но на полдороге селекторат может и передумать и отправить этого визиря в гарем заместителем главного евнуха. Если серьезно, у нас policy — государственное управление отделено от politics — той самой воли и целеполагания. Последнее — в президентской вертикали, первое — в «регулярной бюрократии». И пока этот разрыв не преодолен, риск искажения или полного сворачивания реформаторских начинаний будет висеть над всеми визирями.

Отсюда — третий фактор. Любая реформа, особенно в России, запускается сверху и управляется бюрократами, во всяком случае пока она не пробудит к жизни иных субъектов перемен. А наша бюрократия приучена исполнять и смотреть начальству в рот и крепко помнит, что инициатива наказуема. Не вчера это началось: еще Салтыков-Щедрин сетовал, что если российскому чиновнику начальник прикажет открыть Америку, то тот «разошлет во все места запросы и затем постарается кончить это дело измором», зато если приказ будет «привести всех этих Колумбов к одному знаменателю <…>, вы не успеете оглянуться, как Колумбы подлинно будут обузданы, а Америка так и останется неоткрытой». Изменение целеполагания и мотивации госслужащих, кстати, еще одна составляющая стратегии ЦСР. Селекторат должен понять, что других способов реализовать установку главнокомандующего на прорыв у России нет.

Верю ли я, что обрисованные выше препятствия можно преодолеть? Да, я оптимист. Потому что, по одному циничному выражению, «тот, кто в России пессимист, тот давно уже не в России».

Комментарий подготовлен на основе выступления автора на заседании диспут-клуба АНЦЭА (Ассоциация независимых центров экономического анализа) 19 апреля 2018 года.