Время купца: как Москва лишает регионы базового ресурса развития
РБК продолжает публикацию совместных материалов с центром Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге. Его сотрудники — социологи и антропологи — с 2013 года участвуют в эксперименте по привлечению жителей нескольких городов к управлению муниципальными бюджетами. Этот новый для России опыт — источник уникальных данных о проблемах взаимодействия власти и граждан.
В некоторых средневековых городах Европы был заведен порядок: если город провинился перед королем, король забирал у него часы. Почему часы? Потому что именно они олицетворяли одно из главных изменений, произошедших с цивилизацией средневекового Запада, — появление новой модели времени, которую великий французский историк Жак ле Гофф назвал «временем купца». На протяжении XII–XIV веков «время церкви», подчиненное ритму богослужений, отмеряемое колоколами и церковными праздниками, определяемое неточными солнечными или водяными часами, сменяется временем рациональным и светским. Временем планирования и точных расчетов, в котором «кроются доходы и потери, прибыльные и убыточные возможности». Церковные колокола больше не владеют монополией на время, им на смену приходят башенные часы. Это время уже принадлежит человеку и зависит от его умений обращаться с ним и извлекать из него прибыль. Искусство обращения со временем — залог появления великих городов и торговых империй.
Для России XXI века эта метафора, почерпнутая у европейцев века XIII, все так же актуальна. Время по-прежнему играет роль ключевого ресурса и инструмента, с помощью которого федеральная власть регулирует возможности развития регионов и муниципалитетов. Именно короткий горизонт планирования, неопределенность правил игры и ее условий на сколь-нибудь продолжительный период оказывается одним из главных препятствий для любого вида экономической деятельности в регионе.
Внезапные и противоречивые
С какой бы сферой ни был связан бизнес, он так или иначе вынужден взаимодействовать с муниципальной властью (мэриями городов и районов). Это взаимодействие не всегда проходит гладко. Причинами проблем сами бизнесмены чаще всего называют коррупцию и непрофессионализм чиновников, что вряд ли может кого-то удивить. Но в этом ли дело? Сложно допустить, что все сообщество муниципальных служащих состоит исключительно из недобросовестных и малокомпетентных людей. Логика подсказывает: чтобы разобраться в причинах, стоит искать закономерности устройства самой системы муниципального управления, которые заставляют ее представителей действовать так, что это выглядит как коррупция и непрофессионализм.
Нетрудно заметить, что чаще всего проваливаются такие совместные начинания, реализация которых требует хоть сколь-нибудь долговременного сотрудничества (в течение двух или трех лет). Например, бизнес решил инвестировать деньги в строительство или реставрацию дворца культуры или дворца спорта. Первый год все шло хорошо, однако на следующий администрация заморозила проект, объяснив это тем, что у нее не хватает средств. Вопрос, который возникает у предпринимателя, вполне логичен: как это могло случиться? Ведь был же план? Бизнес-сообщество хорошо понимает, что никакая деятельность не возможна без планирования. «Почему город, который пишет программу на 2020 год, почему он во внутренней своей жизни не дает установку своим департаментам рисовать горизонт событий ну хотя бы на полтора года или на год?» — недоумевает совладелец сети предприятий общественного питания. По какой же причине местная власть действует так, будто у нее либо вообще нет плана, либо этому плану никто не следует?
Нулевая видимость
По закону муниципальный бюджет верстается на три года. Кроме того, существуют долгосрочные стратегии социально-экономического развития до 2020 года, 2025-го и т.д. Фактически же единственный обязательный к исполнению финансовый документ — бюджет муниципалитета (города или района области) — каждый год урезается. Бюджеты большинства муниципалитетов — дотационные, а это значит, что финансирование тех или иных муниципальных полномочий полностью зависит от решения региональных или федеральных властей, на которые муниципалитеты повлиять не могут. При этом муниципальным служащим неизвестно, насколько и в какой сфере он будет сокращен. Как заметил в интервью заместитель мэра одного из городов: «Единственное, что мы знаем — его урежут, но проблема даже не в этом, проблема в том, что мы никогда не знаем насколько».
Вторая причина — постоянные изменения законодательства и бюджетного кодекса на уровнях региона и федерации. Все изменения подобного рода, которые на первый взгляд не должны менять сути запланированных программ, на самом деле неминуемо их трансформируют. Например, муниципалитет два года закладывает средства на капитальный ремонт многоквартирных домов, а на третий на федеральном уровне решают, что это полномочие должно уйти на другой уровень власти. Мыслится, что сам капитальный ремонт от этого не пострадает, но фактически наработанный опыт и практики аннулируются, договоренности с частным сектором теряют силу — планирование становится невозможным.
Муниципальные власти хорошо понимают и шаткость своего положения, и свою беспомощность. Ситуацию можно суммировать следующим высказыванием начальника финансового управления одного из муниципалитетов: «Без перспективы, без знания того, когда что-то будет изменяться, куда будут направляться средства, — без этого невозможно. Но с учетом изменения законодательства, уменьшения налогов, передачи полномочий то туда, то сюда, то обратно... хотелось бы очень стабильности!» В сущности, горизонт планирования, которым располагают муниципальные власти сегодня, практически равен году. Сотрудничество с бизнесом в этих условиях представляется высокорисковым предприятием, поскольку муниципальная власть может дать очень мало гарантий.
Так, если бизнес арендует муниципальные объекты или территории, урезание бюджета вынуждает муниципальные власти внезапно поднимать арендную плату, что в лучшем случае уменьшает планируемые прибыли, а в худшем — ведет к банкротству. То же самое касается и сотрудничества с НКО. Многие локальные НКО хотели бы работать в связке с местной властью, в том числе занимаясь теми проблемами, на которые у власти не хватает ресурсов. Однако в случае, когда муниципальные служащие из-за изменения полномочий или сокращения бюджета вынуждены урезать планируемые программы, НКО часто приходится закрывать проекты или полностью перекладывать их на свои плечи. К примеру, работающие с беженцами НКО договариваются о совместной с властями программе помощи с учетом средств муниципального бюджета — когда эта статья сокращается, общественникам приходится сворачивать образовательные программы для детей беженцев, перебрасывая средства на затыкание образовавшейся дыры.
Пока города (муниципалитеты) живут в этой модели времени, ни о каком плодотворном сотрудничестве с бизнесом не может идти речи. Вертикальная система управления делает невозможным то самое развитие территорий и страны, которое декларирует. Постоянные изменения законодательства разного уровня, минимальная налоговая база муниципалитетов задают такую модель времени, которая, в сущности, исключает планирование. А это, в свою очередь, значит, что «время купца» не может быть согласовано с «временем города». Говорить о возможностях инвестиционного роста, который предполагает сотрудничество местной власти и бизнеса, в ситуации, когда они живут в разных временных моделях, представляется бессмысленным.
