В 2015 году Россия попала в идеальный шторм: геополитические проблемы наслаивались на экономические. Спад цен на нефть совпал с войной санкций и международной изоляцией, а подешевевший рубль так и не помог развитию импортозамещения в большинстве отраслей. С какими ключевыми вызовами столкнулась страна и надолго ли у нее хватит запаса прочности?

Экзотический Совфед

Публикация доклада Фонда борьбы с коррупцией о бизнесе сыновей генерального прокурора Юрия Чайки в демократической стране вызвала бы неминуемый и немедленный политический кризис. Комментарии российских официальных лиц, представителей администрации президента и самого президента по этому поводу выглядят явно неудовлетворительными и достаточно беспомощными. Похоже, что Кремль пытается отрицать саму возможность и законность общественного контроля за деятельностью высших должностных лиц.

Естественное возмущение открывшимися вопиющими фактами может затмить некоторые системные проблемы, которые встают за этой коллизией и демонстрируют провалы политической системы и конституционного устройства.

Как известно, кандидатуру на должность генерального прокурора представляет президент, а утверждает Совет Федерации. Однако принципы формирования самого Совета Федерации не определены Конституцией. В результате ныне действующий порядок его формирования уже четвертый по счету. Каждый второй состав Думы отменяет старый и принимает новый закон о порядке формирования верхней палаты.

В итоге состав палаты, к ведению которой отнесены важнейшие, фундаментальные вопросы государственной жизни, формируется случайным образом. Только первый состав избирался (в 1993 году), затем в палату входили главы исполнительной и законодательной властей. После реформы 2001 года, согласно которой в Совет Федерации делегировались «представители» законодательной и исполнительной властей, он практически прекратил свое самостоятельное политическое существование. Нынешний же порядок выглядит каким-то юридическим казусом: в бюллетень для голосования за кандидата в губернаторы вносятся три фамилии кандидатов на должность члена Совета Федерации, кто из них в реальности будет сенатором — неизвестно. Такую экзотическую конструкцию могли придумать лишь те, кто в принципе относится к выборным процедурам как к фикции.

«Казус Чайки» обращает нас к существу проблемы. Прокуратура упомянута в Конституции как часть системы правоприменения наряду с Верховным и Конституционным судами. Генпрокурор, как и судьи Конституционного и Верховного судов, назначается Советом Федерации по представлению президента. Однако все три порядка формирования СФ, за исключением первого — выборного, фактически предполагали, что половину верхней палаты составляют назначенцы исполнительной власти. Получается, что глава исполнительной власти — президент — представляет кандидатуры генпрокурора и судей, а региональная исполнительная власть играет решающую роль в их утверждении. Таким образом, независимость системы правоприменения не обеспечена даже на системном уровне.

Между тем провалы судебной системы, необеспеченность верховенства закона являются одной из ключевых проблем социально-политического и экономического развития страны. По этому поводу существует достаточно широкий консенсус. Однако реальная борьба с коррупцией, угрожающей сегодня самому существованию российской государственности, укрепление независимости судебной системы, скорее всего, просто невозможны, пока не будут обеспечены на системном уровне. Это не значит, что после этого коррупция и дисфункция судов исчезнут сами собой. Но во всяком случае появятся базовые институциональные условия самостоятельности системы правоприменения и подотчетности избирателям ее высших должностных лиц.

Сегодня же функция борьбы с коррупцией также фактически присвоена исполнительной властью и выводится из-под контроля общества. Результаты такого положения дел ярко иллюстрирует «казус Чайки». Борьба с коррупцией — это дело всего общества. И для такой борьбы необходимо, чтобы общество получило контроль над соответствующими политическими рычагами.

Кажется очевидным, что Совет Федерации должен избираться населением по избирательным округам, границы которых совпадают с границами субъектов Федерации. По всей видимости, это должно стать одним из ключевых элементов будущей политической реформы.

Почему нужна реформа?

Это рассуждение может показаться излишне отвлеченным в текущем социально-экономическом и политическом контексте. Страна все глубже погружается в экономический кризис, усиливаются политические репрессии в духе позднего тоталитаризма: людей сажают в тюрьму за выход на улицу с плакатом, за запись в соцсетях.

Напротив, рассуждения о параметрах будущей политической реформы кажутся сегодня уместными как никогда. Если предположение о наступлении протяженного периода низких цен на нефть верно, то политический кризис в России в перспективе двух, трех или четырех лет выглядит практически неминуемым. И такой кризис остро поставит вопрос о политической реформе и ее параметрах.

Российская политическая система, основной контур которой сформирован Конституцией 1993 года, на протяжении первого периода своего существования испытывала деформации, связанные с глубоким трансформационным кризисом 1990-х. Ситуация усугублялась политической поляризацией, слабостью правопорядка и перманентным бюджетным кризисом. В 2000-е годы, наоборот, быстрый рост доходов от экспорта нефти и стимулировавшийся ими экономический рост вели к стремительному росту доходов бюджета и все большему доминированию исполнительной власти в политической системе, а также ее централизации.

Сложившийся в результате перекос являлся следствием не только чьих-то политических установок — он определялся теми экономическими возможностями, которые нежданно открылись перед исполнительной властью. Он определялся возраставшими возможностями централизованного перераспределения ресурсов, бюджетной экспансии.

Сегодня еще можно прятать голову в песок, не заглядывая за горизонт ближайшего года и надеясь на средства Резервного фонда. Однако если речь действительно идет о длительном периоде низких цен на нефть, то кардинальное изменение экономического, а затем и политического ландшафта выглядит неизбежным. По мере сокращения перераспределительных возможностей исполнительной власти будут сокращаться ее политические возможности. Репрессивная система может сдержать уличный протест, но не сможет сдержать эрозию самих исполнительных структур, потерю эффективности, а затем и управляемости в условиях бюджетной недостаточности.

Масштабная либерализация социального и политического порядка в России в 1980–1990-х годах была следствием не столько идейных установок Михаила Горбачева, Александра Яковлева или Бориса Ельцина, сколько следствием ситуации, когда выстроенное под масштабное перераспределение ресурсов государство осталось без этих ресурсов.

Политические циклы связаны с экономическими. В периоде высоких цен на нефть российская государственность эволюционирует в направлении модели ближневосточных нефтяных султанатов, однако при низких ценах такая модель довольно быстро оказывается карточным домиком.

«Казус Чайки» выглядит не просто очередным скандальным коррупционным кейсом, но своеобразным итогом уходящего года. Он обнажает исторические развилки, которые открывают итоги этого года перед Россией. Через год или два разбалансированность политической системы неизбежно станет одним из главных вопросов. А эффективность будущей политической реформы в значительной степени будет зависеть от того, насколько широким будет общественный консенсус относительно ее основных параметров. Именно поэтому сейчас так важно начать их обсуждать.

Об авторе