Логистика санкций: как ЕС, Россия и Китай продолжат торговать с Ираном
Впрочем, формат многосторонних соглашений позволяет заинтересованным участникам продолжать их выполнение и без США. Иран, ограничивший в рамках СВПД свою ядерную программу и согласившийся на беспрецедентные меры контроля в обмен на снятие санкций, дал понять, что готов остаться в соглашении, если продолжит получать от него экономическую выгоду. Другие участники — Великобритания, Германия, Франция, Россия и Китай — подтвердили, что постараются эту выгоду сохранить.
Однако им придется столкнуться с активным противодействием США. Страны, оставшиеся в соглашении, оказались под угрозой жестких американских санкций.
Последний довод королей
Участие США в СВПД предполагало приостановку санкций, связанных с ядерной программой Ирана, поэтому выход страны из соглашения означал их автоматический возврат. В первую очередь речь шла о вторичных санкциях, против юридических и физических лиц других стран, взаимодействующих с Ираном (первичные санкции, запрещающие делать это гражданам США, за небольшим исключением, Вашингтон никогда и не прекращал). До заключения СВПД, когда международное сообщество так или иначе участвовало в давлении на Тегеран, американские санкции не угрожали союзникам и партнерам — те либо и так не вели запрещенную деятельность, либо получали исключения. Но в ситуации, когда ЕС, Россия и Китай заявили о дальнейшем выполнении своих обязательств по СВПД и продолжении широкого взаимодействия с Ираном, они стали очевидной мишенью.
В соответствии с американским законодательством компании получили отсрочки для завершения отношений с Ираном. С 6 августа 2018 года возобновятся запрет на торговлю драгоценными металлами и рядом других природных ископаемых, покупку и продажу иранской валюты и санкции против автомобильного сектора Ирана. С 4 ноября в силу вступят санкции в отношении судостроения и морских перевозок, страхования, нефтяного и энергетического секторов и Центрального банка Ирана. После этого компании, ведущие бизнес с Ираном, должны будут либо прекратить его, лишая Тегеран заинтересованности в СВПД, либо перестать взаимодействовать с США, что в сегодняшних условиях практически равно прекращению участия в мировой финансовой системе, либо готовиться к штрафам. В 2014 году, например, французский банк BNP Paribas был оштрафован на рекордные $9 млрд за обход американских санкций против Ирана, КНДР и Судана.
При этом Россия и КНР окажутся в более удачном положении. Пекин и Москва меньше завязаны на американскую финансовую систему, обладают развитой системой госкомпаний, которые можно изолировать от американской экономики, и опытом противодействия американским санкциям. Европейские государства, до последнего пытавшиеся выработать условия, на которых США были бы готовы остаться в СВПД, оказались менее подготовленными, но быстро оправились от первоначального шока. Главы Великобритании, Германии и Франции в совместном заявлении призвали Вашингтон «не предпринимать действия, которые помешали бы полному выполнению сделки оставшимися участниками».
У ЕС был опыт противодействия вторичным санкциям США. После принятия Вашингтоном широкого пакета санкций против Кубы, Ирана и Ливии в 1996 году Евросоюз обвинил США в нарушении норм ВТО. Параллельно постановление Европейского совета № 2271/96 ввело защитные меры для европейских компаний. Им запрещалось выполнять американские санкции, а любые потери от действий Вашингтона должны были компенсироваться через суд за счет взыскания с США или их представителей. Но на практике эти меры никогда не применялись. Столкнувшись со скоординированным отпором своих европейских союзников, администрация Билла Клинтона предпочла договориться и не применять санкции против компаний ЕС. От текущей администрации, уже поставившей отношения с Европой на грань торговой войны из-за тарифов на сталь и алюминий, едва ли стоит ожидать подобной чувствительности.
Обходные пути
Главным неизвестным в ситуации вокруг сохранения СВПД остаются цели Трампа. В своем выступлении 8 мая президент США заявил, что заинтересован в заключении нового соглашения с Тегераном, но не озвучил ни его возможного содержания, ни стратегии его достижения. Европейские дипломаты, обратившиеся к американским коллегам относительно дальнейших шагов, не смогли прояснить ситуацию ни у госсекретаря Майка Помпео, ни у советника по национальной безопасности Джона Болтона.
США могли окончательно разрушить соглашение по иранской ядерной программе изнутри, используя механизм разрешения споров в рамках СВПД и резолюции Совета Безопасности 2231, и попытаться добиться повторного введения санкций СБ ООН в отношении Ирана, но не стали этого делать. Неясно даже, будет ли Вашингтон вводить санкции против европейских компаний. Болтон ответил только, что это возможно и будет зависеть от поведения европейских правительств. В интервью ABC он добавил, что компании, ведущие бизнес с Ираном, могут попасть под санкции, так как многое из того, «что они хотели бы поставить Ирану, включает в себя американские технологии, лицензии на которые они не получат».
Это реальный сценарий. Например, самолеты Airbus на 10% состоят из американских деталей. Тегеран, рассчитывавший обновить свой устаревший авиапарк, может быть разочарован. Но в том, что касается покупки нефти или инвестиций в иранскую экономику, у европейцев есть пространство для маневра. Уже обсуждаются кредитные линии в евро, открытые для торговли и инвестиций с Тегераном, и механизмы транзакций, не использующие американский доллар. В том или ином виде это придется делать и России с Китаем, и остальным торговым партнерам Ирана. Это позволит им продолжать покупать иранскую нефть.
Кроме того, согласно американскому Акту о поддержке свободы и нераспространения ядерного оружия в Иране 2012 года, санкций при покупке иранской нефти можно избежать, если заметно снижать объемы каждые полгода (при администрации Обамы заметным считалось снижение примерно на 18%). Так что даже полное следование санкциям не сведет покупки к нулю за оставшееся до конца президентства Трампа время.
Несмотря на все вышесказанное, крупные европейские корпорации типа Total и Siemens, столкнувшись с давлением, скорее всего, уйдут из Ирана. Слишком много значит для этих компаний доступ к американскому рынку и включенность в мировую финансовую систему. А вот мелкие и средние европейские компании могут остаться и даже прийти на иранский рынок, пользуясь госгарантиями и механизмами расчетов в евро.
Китайская корпорация CNPC заявила, что будет готова заменить Total в разработке месторождения Южный Парс, если компания будет вынуждена покинуть Иран из-за американских санкций. Опыт действия в подобных условиях у CNPC есть. В период, предшествующий заключению СВПД, корпорация использовала свой дочерний банк Bank of Kunlun Ltd для проведения иранских нефтяных платежей в евро и юанях. Китай только что запустил новый железнодорожный маршрут в Иран и, похоже, настроен остаться в стране надолго.
Это касается и России, готовящейся к строительству второго энергоблока АЭС «Бушер». Мирная атомная деятельность Москвы в Иране в последние годы была выведена за скобки санкций. Теоретически новая администрация США может поменять этот подход, акт 2012 года сформулирован настолько широко, что под него можно подвести и строительство АЭС. Пока речи об этом нет, но «Росатом», с его дочерней структурой в США и бизнес-интересами по всему миру, выглядит очень уязвимой целью для американских санкций.
Условия согласия
Таким образом, экономическое сотрудничество оставшихся участников СВПД с Ираном, в случае его сохранения, будет неизбежно ограниченным, что может отчасти компенсироваться поддержкой Тегерана на международной арене. Не исключено, что Иран согласится на такие условия. Президент Хасан Роухани стремится сохранить одно из главных достижений своей администрации. В этом контексте выход США из соглашения может даже помочь в решении внутриполитических проблем — действиями Вашингтона можно будет оправдать сложную экономическую ситуацию в стране.
Альтернативой для руководства Ирана был бы выход из СВПД и наращивание ядерной программы. Как показал пример КНДР — ядерные боеголовки и баллистические ракеты служат хорошим приглашением к столу переговоров. Но в комплекте с военной ядерной программой идут изоляция, усиление внешнего давления и угроза военного нападения. Насколько можно судить, Роухани постарается избежать такого сценария еще и потому, что он укрепит позиции изоляционистов и радикалов в ущерб политическим планам президента. Пока он, похоже, контролирует ситуацию и справляется с критикой внутренних противников СВПД и взаимодействия с Западом. Даже последние заявления верховного лидера Али Хаменеи о том, что он не доверяет европейцам, не содержали прямой критики соглашения.
В ситуации, когда Иран продолжит выполнять условия СВПД, Вашингтону не нужно будет идти на обострение ситуации. В конце концов, Трамп выполнил свое предвыборное обещание и иранский вопрос может уйти на второй план, особенно с учетом нарастающих сложностей в корейских переговорах.
Так что при всей рискованности прогнозов вариант, при котором СВПД сохраняется, пусть и в урезанном виде, не выглядит невозможным. Однако роль «черного лебедя» может сыграть Израиль. Выход США из СВПД и перенос посольства США в Иерусалим могут подтолкнуть страну к более агрессивной политике в отношении Тегерана. Ну а серьезный вооруженный конфликт с Израилем повышает вероятность возобновления иранской ядерной программы. И здесь роль России, ведущей стратегический диалог как с Тель-Авивом, так и с Тегераном, будет ключевой для предотвращения подобного конфликта.
