Выбор стратегии: что делать Москве с неуправляемыми регионами
Происходящее в Дагестане, куда, по словам исполняющего обязанности главы республики Владимира Васильева, «пришла вся Россия», выходит за рамки ставших уже обыденными расследований против руководителей тех или иных российских регионов. Похоже, что Кремль осознал, что существующая система управления дотационными территориями несостоятельна.
Буквально за неделю до начала скандала мы уже обращали внимание на то, что в России возникли регионы, где экономики не существует как таковой. Большинство из них — это республики Северного Кавказа. Однако констатация этого факта не дает ответа на вопрос о том, что делать федеральному центру.
Похоже, сегодня в Москве набирает популярность такой метод, как перемещение «по горизонтали» чиновников из регионов более благополучных, как тот же Татарстан, ставший в последние годы «кузницей кадров» почти для всей страны. Именно оттуда прибыл новый премьер Дагестана Артем Здунов. В условиях отсутствия реальных конкурентных выборов глав субъектов Федерации предложить нечто иное сложно. Но системным решением это точно не является.
Стратегий решения проблемы отстающих регионов можно предложить две, в зависимости от того, пойдет ли развитие России по пути большей автократии или все же в стране будут формироваться элементы нормальной федерации.
Внешнее управление
В первом случае стоило бы действовать с учетом опыта, который в ближайшее время может быть накоплен в Дагестане. Сегодня логика, которой руководствуются чиновники и эксперты, сводится к следующему: регионы бедны — и значит, там нет возможностей для развития бизнеса — соответственно, центр должен выделять дотации, — а там, где появляются незаработанные деньги, возникает и чиновничья коррупция. На мой взгляд, причинно-следственные связи в этой цепочке искажены до полной противоположности. Скорее исходным моментом является именно чиновничья неэффективность и вороватость: иного и не может быть, когда речь идет о территориях, на которых любой начальник всегда считался не администратором, а хозяином, и где национальный фактор доминирует над компетенциями. В том же Дагестане, как известно, считается «правильным», когда руководителем той или иной структуры (или «ветви власти») является даргинец или аварец, а его заместителями становятся лезгин, кумык или азербайджанец.
Архаичное устройство власти способствует росту числа чиновников, сочетающих свою «государственную» деятельность с предпринимательской, в результате чего активные бизнесмены уходят из соответствующих регионов. И именно все указанное порождает бедность и отсталость, а не наоборот. Поэтому сама практика «выстраивания консенсуса» с местными «элитами» бесперспективна; куда более правильным выглядит введение в «дотационных» регионах прямого президентского правления.
Зачем делать вид, что в том же Дагестане существуют элементы нормального регионального самоуправления, когда их нет? Когда все посты мэров и местных начальников давно распределены или куплены, а недовольные знают, что с ними может произойти, и поэтому либо помалкивают, либо уезжают? В такой ситуации Кремлю было бы куда выгоднее завоевать поддержку народа, а не коррупционеров. Отменить институты местного самоуправления; прислать новые кадры в правоохранительные органы и прекратить прием в них местных жителей; финансировать все социальные программы через федеральное казначейство. Такой поворот существенно улучшил бы жизнь большинства граждан, повысил доверие к власти и при этом сократил бы финансовые издержки. Вспомним, что сегодня на Северном Кавказе во многом утрачено единое правовое пространство. Взять хотя бы сообщения о сносе домов «провинившихся» граждан в Чечне.
Иначе говоря: вертикаль власти только тогда действительно является вертикалью, когда она может прямо влиять на происходящее на местах. Если условием такого влияния оказываются добрая воля и коммерческие интересы какого-то регионального чиновника, то ни о какой вертикали речи идти не может. И, мне кажется, Москве все же придется прекратить искать «консенсус» с этими чиновниками и начать выстраивать настоящую вертикаль, в которой за расходованием каждого рубля и выполнением каждого поручения будут следить присланные из центра специалисты, а не «политкорректно» отобранные представители местных элит.
Совет доноров
Во втором случае реформа могла бы выглядеть иначе. Если бы Россия двинулась по пути реального федерализма, то влияние регионов-доноров на политику (в том числе и кадровую) дотационных территорий должно было бы стать на порядок выше. А новая система контроля обречена была бы формироваться «по горизонтали». В такой ситуации Совет Федерации фактически превращается в своего рода согласительную комиссию, через которую проходят решения о вливаниях в дотационные регионы — при этом доноры прекрасно понимают, откуда эти средства берутся и насколько тяжело они достаются им самим.
Естественно, такое понимание делает часть российских регионов своего рода «акционерами» других — тех, кто не может преодолеть свой дотационный характер. Это помогло бы, с одной стороны, тратить выделяемые деньги максимально эффективно, а с другой, подтолкнуло бы реформы, направленные на снижение дотационности отстающих территорий. В этом случае руководители успешных субъектов Федерации составят нечто вроде комитета кредиторов, заинтересованных в серьезном контроле над опекаемыми регионами и в формировании программы выхода из сложившейся ситуации. Представляется, что даже первые шаги в рамках такой системы укажут на огромный разрыв между выделяемыми ныне дотациями из центра и реальными потребностями отстающих регионов в них.
У этой схемы есть важное преимущество по сравнению с вариантом жесткого «внешнего управления». Не нужно вовлечение «верховного арбитра» в прямое управление территорией, чреватое соединением в одном лице «благодетеля» и инстанции, отвечающей за важнейшие организационные решения. В случае «попечительства» одних регионов над другими «внешние управляющие» не отменят существующей системы власти в отстающих республиках и не будут иметь никаких полномочий отрешить ее руководителей от их должностей. Таким образом, им придется действовать в большей мере экономическими, чем административными методами — а это, на мой взгляд, является главным залогом результативности. При этом для глав успешных регионов авторитет и будущее руководителей отстающих не имеют никакого значения, тогда как для президента, который когда-то сам их назначил, переговоры с ними могут оказаться более сложными. И как раз в этом случае практика перемещения высокопоставленных чиновников из одного региона в другой получила бы понятное обоснование.
Стоит добавить, что при использовании любого из вариантов федеральный центр может рассчитывать на поддержку населения отстающих регионов. В большинстве этих территорий — и особенно на Северном Кавказе — граждане вполне склонны занимать активную жизненную позицию и приветствовали бы радикальную борьбу с местной бюрократией, о преступлениях которой в этих республиках, как признают сегодня и московские проверяющие, давно и всем известно.
Сегодня, конечно, перспективы реальной федерализации выглядят маловероятными — и поэтому, скорее всего, мы увидим лишь попытки ужесточение контроля центра над неэффективными регионами. И остается пожелать, чтобы они оказались достаточно жесткими и не разочаровали местных жителей, как это уже случалось не раз и не два.
