Правила выживания: чем новые губернаторы будут отличаться от старых
Новая волна губернаторских назначений пока затрагивает лишь те регионы, где и так в 2017 году истекают полномочия первых лиц. В отличие от прошлых лет началась она довольно рано — губернаторы уходят за несколько месяцев до «планового» истечения пяти лет с момента прошлой присяги. Именно так произошло в Пермском крае, Бурятии и, видимо, произойдет еще в нескольких регионах. Таким образом, новые исполняющие обязанности получают лишние несколько месяцев для ведения избирательной кампании и закрепления в сознании избирателей.
Не исключено, что список отставников расширится за счет тех, кто был избран в октябре 2012 года (тогда они сократят свой мандат почти на полгода), а также некоторых уже избранных по системе муниципального фильтра в 2013–2016 годах, но имеющих различные проблемы. По разным причинам (в основном это публичные скандалы или конфликты внутри элит) в этой группе главы Ивановской, Самарской областей, Якутии, Приморского и Алтайского краев.
Почему на этот раз «ротацию» решили начать раньше? Скорее всего, из-за того, что в марте 2018-го страну ожидают президентские выборы и регионы должны иметь время на перестройку и адаптацию к новому губернатору. Как показывает практика, ничто так не дезорганизует местный административный ресурс, как кадровая перетряска и разрушение прежних каналов коммуникации и неформальных связей между чиновниками.
Две волны перестановок
Кадровые замены происходят ежегодно (иногда «пачками» по несколько замен за один день или несколько дней подряд), но самых крупных волн было две. Первая пришлась на 2009–2010 годы — это был отложенный эффект от перехода в 2005 году с выборов губернаторов на их назначение (формально — «наделение полномочиями»). Стремясь, чтобы побольше губернаторов поскорее сменили статус с избранных на назначенных, центр шел на переназначение еще на один срок даже явно одиозных фигур. В 2009–2010 годах новые сроки, полученные при смене статуса, как раз заканчивались. Результат — массовая замена глав регионов перед федеральными выборами 2011 года привела к деморализации многих местных электоральных машин и обернулась плохими результатами партии власти как раз в этих регионах.
Вторая массовая волна отставок прошла в первом полугодии 2012-го, когда, с одной стороны, экстренно меняли руководителей тех регионов, где «Единая Россия» получила наихудшие результаты на выборах, а с другой — стремились поскорее распределить отдельные регионы между различными группами федеральной элиты до конца мая, пока не начали действовать новые нормы о возвращении некоего подобия губернаторских выборов.
Будет ли новая серия назначений столь же масштабной? Это представляется довольно сомнительным, скорее, она будет ближе к дежурным заменам последних лет.
Техника политической безопасности
Как выживали губернаторы в 2000-е и начале 2010-х годов?
Во-первых, губернатор в обязательном порядке должен был иметь союзников, способных его защитить. Почти каждый губернатор 2000-х так или иначе контактировал с какой-нибудь федеральной группой влияния. Это могла быть личная связь самого губернатора с какой-то элитной группой по прежнему месту его работы. Или же такая связь могла быть создана, например, через назначение заместителей губернатора, распределение мест в списке кандидатов в Госдуму, назначение в Совет Федерации, участие региона в крупных проектах. Отсутствие или ослабление таких связей превращало губернатора в мишень — как, например, это произошло с кировским губернатором Никитой Белых или новосибирским губернатором Василием Юрченко — для силовиков, заинтересованных в карьере, представителей конкурирующих групп влияния, различных ведомств, которым надо отчитываться о решении проблем региона. И чем больше в регионе проблем, тем больше был риск для губернатора оказаться виновным даже в том, что вообще никак не зависит от администрации.
Во-вторых, одним из ключевых факторов выживаемости губернатора были электоральные результаты и готовность следовать в общем курсе федеральной политики. Трое первых уволенных «за утрату доверия» губернаторов — Владимир Логинов (Корякский автономный округ), Алекcей Баринов (Ненецкий автономный округ) и Леонид Коротков (Амурская область) — представляли те регионы, где «Единая Россия» проиграла выборы другим партиям. Двое из них при этом еще и сопротивлялись укрупнению регионов. А после думских выборов в декабре 2011 года все руководители десяти регионов, оказавшихся последними по проценту голосов, отданных за «Единую Россию», попали под замену. Из второй с конца десятки уволили еще четверых.
В-третьих, губернатор должен был избегать публичных скандалов и конфликтов, которые почти всегда являются следствием испорченных отношений с элитными группами, общественностью или населением в целом. Иногда их провоцируют личная грубость и публичная неловкость, иногда неадекватная кадровая политика, иногда столкновение экономических интересов. Переизбыток конфликтов наносит публичный ущерб и федеральному центру и почти всегда имеет электоральные последствия.
В-четвертых, губернатора защищали личная популярность и отстроенная система управления, косвенно связанные с двумя предыдущими факторами. Особенно важно это для сложных регионов, где губернатор может не устраивать влиятельные группы в Москве, но его могут сохранять, понимая, что минусов от замены больше, чем плюсов. Кроме того, защитой для губернатора могла служить нерешенность проблемы преемника. Назначение губернаторов политически и экономически важных регионов (Москвы, Санкт-Петербурга, Московской области, Тюменской и Свердловской областей, Татарстана, Краснодарского края и др.) — это всегда вопрос распределения влияния между группами федеральной элиты. Любое движение здесь меняет существующие балансы. Важно не просто кого-то убрать, важно понимать, к кому уйдет регион, кто усилится, а кто ослабнет. Тот же фактор, но иначе работает в депрессивных регионах, особенно в условиях кризиса. Найти эффективного руководителя на заведомо провальный участок, где карьеры не сделаешь, а репутацию испортишь, бывает очень сложно, и потому в таких регионах могут годами сидеть совершенно неэффективные и непопулярные руководители.
Что изменилось
Работают ли эти факторы сейчас? Да, но с оговорками. Поддержка тех или иных групп в центре по-прежнему важна, губернатор без подобной опоры просто политически не выживет. Но в то же время нельзя считать, что все губернаторы — чьи-то. Если, к примеру, чиновник работал в некоем министерстве, то он не обязательно человек этого министра. Налаженные отношения с начальником, скорее всего, есть, но большинство чиновников — карьеристы и ориентируются на конъюнктуру, которая может меняться. Наиболее эффективны и живучи те, кто умеет договариваться и взаимодействовать с разными группами. Очень похоже на то, что сейчас активно ищут именно таких.
Фактор электоральных результатов несколько ослаб. С одной стороны, в условиях «посткрымского» консенсуса и декларируемых рейтингов первого лица заведомо и катастрофически провальных в электоральном отношении территорий вроде и нет. Федеральный центр как бы сам по себе и вне поля критики (во всяком случае, пока) даже при явно плохих губернаторах. При этом и бывшая системная оппозиция потому и системная, что уже и не совсем оппозиция, и учет ее представительства тоже стал неким новым элементом системы политических балансов. С другой стороны, ряд губернаторов сами сработали на девальвацию фактора электоральных результатов за счет бесконкурентных губернаторских выборов с явно сфабрикованными результатами. Получается, что процент есть, а репутации и влияния от него не прибавляется.
Факторы публичных скандалов и личной популярности работают и продолжают работать, как и фактор «на кого менять». И целый ряд губернаторов этим активно пользуются. А вот образы типового нового назначенца могут меняться. Сейчас явно в моде стиль «молодого технократа, выходца из региона, но с опытом работы в федеральных органах власти».
Из того, что остается с 2005 года неизменным, — новые губернаторы почти никогда не представляют команду предшественников. Возможность выбрать себе преемника из собственной команды предоставляется в двух случаях. Первый — когда речь идет о национальных регионах, где есть явные опасения по поводу возникновения конфликтов или выхода ситуации из-под контроля (и то этот фактор работает не всегда). Второй случай — уход прежнего губернатора на явное, а не символическое повышение. Иных примеров просто нет.
Ожидания и риски
Изменит ли что-либо новая волна «молодых технократов» в том, как работают губернаторы и как складывается их политический образ? Конечно, она даст некий имиджевый эффект обновления, но, скорее всего, он будет краткосрочным, причем больше послужит федеральной власти в целом. Как правило, при новом назначении, независимо от фигуры губернатора, старый он или молодой, работает фактор «политического медового месяца». Первое время новое назначение почти всегда вызывает новые надежды, но довольно быстро как простые граждане, так и элиты начинают смотреть на то, что и как изменилось, и обычно этот взгляд разочаровывает.
Кроме пиар-эффекта имиджевого обновления назначение «молодых технократов» имеет и определенный риск. Он заключается в том, что почти все они не имеют никакого опыта публичной работы и тем более участия в выборах: делать карьеру в аппарате, внутри корпорации, бизнес-структуры или министерства — это одно, а выступать как публичная фигура в ситуации множества взаимно исключающих интересов — это совсем другая история. Некоторые странные заявления недавних назначенцев, например про борьбу с бобрами, явное свидетельство того, что понимание публичных последствий любых своих слов и действий имеется не всегда.
