Ответственность вместо прав: привела ли пандемия к федерализации России
Второе обращение российского президента к населению в связи с пандемией коронавирусной инфекции по сути сводилось к двум тезисам: продлению нерабочего периода до конца апреля и делегированию последующих решений о противостоянии пандемии на региональный уровень. Указ, выпущенный по итогам обращения, достраивает систему управления страной во время пандемии: все рамочные решения теперь принимаются оперативным штабом правительства и самим правительством, днем ранее получившим право вводить режимы повышенной готовности и ЧС, а более частные решения — о закрытии производств, учреждений, введении ограничений на передвижение и других карантинных мер — возлагаются на глав субъектов федерации, причем в любых возможных вариациях и границах внутри своего региона.
С одной стороны, возможность ввести режим ЧС на региональном уровне позволит более гибко и эффективно реагировать на пандемию, с другой — на фоне крайне скромных и постоянно сужающихся полномочий глав регионов указ тут же был считан как признак серьезной федерализации. Но это не так. Речь идет о продолжении используемой еще с начала нулевых политики федерального центра, когда регионам спускают все больше административных полномочий без предоставления на это ресурсов или даже при уменьшении доступной им ресурсной базы. Иными словами — децентрализация без федерализации.
Бюджетный рычаг
Федерализм подразумевает сочетание трех уровней децентрализации — административной (передача полномочий), бюджетной (передача ресурсов) и политической (передача ответственности через институт выборов). Делегирование только полномочий и ответственности без ресурсов будет означать, что число обязательных к исполнению задач у региона растет, а средств на это не прибавляется. В такой ситуации регион будет находиться в сильнейшей зависимости от федерального центра: если тот не даст денег на реализацию переданных функций — ответственность за провал ляжет на плечи руководства субъекта.
Сочетание административной децентрализации с бюджетной централизацией в России наблюдается давно. Точкой отсчета можно считать период 2002–2004 годов, когда были приняты федеральные законы № 95, № 120 и № 122, установившие принципы организации органов власти субъектов и изменившие Бюджетный и Налоговый кодексы. Появилась единая фискальная система отношений между центром и регионами. Часть налогов была передана на уровень центра (доходы от акцизов на табачные изделия, увеличена федеральная доля НДПИ), за ним закреплялась большая часть налоговой базы (НДС, часть налога на прибыль), а администрирование социальной сферы передавалась региональным властям. В результате субъекты стали сильнее зависеть от непрозрачной части федеральной финансовой поддержки.
Все последующие изменения исходили из этой же логики. Один из последних примеров — Чемпионат мира по футболу. Центр принял провести ЧМ в конкретных регионах, обязав их построить соответствующую инфраструктуру, что стоило около 13% совокупного регионального бюджета, а по завершении чемпионата — возложил затраты на содержание новых стадионов на региональные бюджеты.
Повторение этой же политики мы видим и в решении о пандемии: регионы смогут устанавливать режимы работы организаций, а также режимы доступа населения к «соответствующим территориям» внутри субъекта, но главы регионов несут и личную ответственность за то, как регион справится с пандемией, не получая никаких дополнительных ресурсов от центра. В обращении президента, как и в предыдущем пакете мер, не содержится никаких мер помощи именно региональным бюджетам. Более того, при сокращении потребительского спроса на фоне пандемии доходная база региональных бюджетов будет сжиматься. Потому что это большая часть налога на прибыль (17 из 20%), платежи, связанные с арендой государственного и муниципального имущества, — они идут в региональный бюджет, а ЕНВД уплачивается в муниципальные бюджеты. Объем всех этих поступлений от МСП снижается под действием пандемии и нерабочих дней, во время которых предприятия должны платить зарплаты сотрудникам.
Фактически у губернаторов сейчас два «плохих выбора»: закрывать предприятия, снижая свою налоговую базу и уровень доходов населения (при разорении бизнеса), или не закрывать и оставлять риски развития пандемии в условиях износа медицинской инфраструктуры и отсутствующей помощи от федерального центра.
Ловушка для губернаторов
Вторая характеристика реальной федерализации — то, с какого уровня поступил запрос на перераспределение полномочий и ответственности. Согласно исследованию американского политолога Тулии Фалетти, у разных уровней власти предпочтения относительно последовательности децентрализации всегда противоположные. Так, федеральный центр всегда хочет в первую очередь передать на уровень субъектов административные полномочия, затем бюджетные и в последнюю очередь политические. Региональные предпочтения выглядят ровно наоборот: сначала политические, затем бюджетные и в последнюю очередь — административные. В случае, когда запрос на административную децентрализацию исходит от федерального центра, а все остальные полномочия сохраняются прежними — общая централизация системы только растет.
В текущей ситуации президентский указ с административной децентрализацией явно доминировал над инициативами регионов. Да, Сергей Собянин и Рамзан Кадыров, каждый по-своему, опережали федеральный центр в реакции на угрозу, но Москва и Чечня — субъекты особого рода. И Собянин, и Кадыров стремятся взять на себя дополнительную ответственность, рассчитывая получить в итоге дополнительные политические очки. Большинство же губернаторов оказываются в ловушке: если они успешно справятся с эпидемией на своей территории — в выигрыше окажется президент, который вовремя сумел передать инициативу на нижний уровень, если же не справятся — ответственность за провал центр сможет возложить на губернаторов и инициировать их отставки.
Раздел ответственности
В итоге у решения о делегировании регионам прав и ответственности за решение ситуации с пандемией есть три основных последствия.
Во-первых, регионы получили дополнительную не обеспеченную ресурсами нагрузку. Степень централизации и зависимость от центра в такой ситуации только возросла. Никакой угрозы делегирование полномочий в регионы самому центру не несет. Более того, деятельность губернаторов по противодействию пандемии будет теперь контролироваться полпредами президента в федеральных округах.
Во-вторых, в условиях отсутствия помощи из федерального центра успешность регионов в противостоянии пандемии во многом будет зависеть от их текущего экономического положения и состояния медицинской и социальной инфраструктуры. Более богатые и управленчески сильные регионы смогут воспользоваться правом устанавливать режимы работы и доступа, исходя из стратегии изоляции групп с наибольшим риском при относительно мягких условиях карантина для большинства других. Более слабые выйдут из кризиса еще более слабыми: количество медцентров с необходимым оборудованием у них меньше, ресурсов помощи бизнесу меньше, а значит, стратегия ориентации на более жесткий карантин у них остается едва ли не единственной. А чем жестче карантин — тем жестче будут экономические и социальные последствия для региона: падение спроса, закрытие бизнеса, снижение доходов населения.
Единственное появившееся преимущество в борьбе с пандемией у регионов любого типа — это возможность отрезать очаг инфекции (город, его часть, конкретный муниципалитет или территорию) от остальной части субъекта, введя там жесткий карантин и блокпосты. Вероятно, это будет эффективной мерой для нераспространения инфекции, но вопрос этичности такого решения для судьбы жителей «отрезанной» территории будет весьма непростым.
В-третьих, в сформированной на время пандемии системе управления страной фигура президента оказывается выведенной из контура непосредственного принятия решений, а значит, и прямой политической ответственности за любой исход. За постоянное и общее руководство отвечает группа на уровне Госсовета, возглавляемая Сергеем Собяниным, а также правительственный оперштаб. При этом последний также разрабатывает ключевые меры поддержки населения и бизнеса, которые могут быть усилены или развиты на уровне субъектов. Основную ответственность за происходящее на земле при этом несут губернаторы. У главы государства остается функция мониторинга ситуации, в том числе через институт полпредов, и принятие возможных кадровых решений после завершения пандемии.
