Конституция и индексация: решаются ли проблемы работающих пенсионеров
Россия готовится изменить Конституцию. Думаю, что с точки зрения социальных гарантий самый важный момент в этом процессе — внесение в Основной закон страны принципов формирования пенсионной системы и постулата об обязательной индексации пенсий. Почти сразу началась дискуссия о том, распространится ли эта конституционная норма и на работающих пенсионеров. Неясность в этом вопросе показывает, что гарантия индексации пенсионных выплат через Конституцию не самый простой путь, хотя возобновление индексации работающим пенсионерам стало бы в российских условиях абсолютно верным решением.
Теневые пенсионеры
Как известно, в советские времена работающим пенсионерам, за исключением военнослужащих, пенсия не полагалась. Однако распад СССР повлек за собой кардинальные изменения социально-экономической ситуации. Демографические процессы, расширение теневой экономики, расслоение населения на богатых и бедных — все это лишило советскую пенсионную модель устойчивости. В 90-х годах прошлого века появилось новое законодательство, которое предполагало выплаты всем обладателям статуса пенсионера — даже если человек продолжал работать. При этом обеспечивалась и регулярная индексация, хотя и не всегда соразмерно индексу потребительских цен.
Новый этап развития пенсионной системы России начался в 2014 году. Изменения внешнеполитической ситуации, девальвация рубля и рецессия привели к возникновению бюджетных проблем. Отчасти их решили за счет неполной индексации страховых и военных пенсий, моратория на передачу пенсионным фондам страховых взносов (пенсионных накоплений) и отказа от индексации выплат работающим пенсионерам. Впрочем, это позволило лишь временно сократить дефицит ПФР.
Из-за прекращения индексации в 2015–2016 годах серьезно изменился формат занятости пенсионеров. Количество официальных работников в старших возрастах сократилось с 15,3 млн до 9,9 млн. Сейчас таких насчитывается 9,7 млн человек. Треть работающих пенсионеров перешла в режим теневой занятости, что дало для бюджета эффект, обратный ожидаемому. Только в 2020 году ПФР сэкономит около 400 млрд руб. на индексации, но при этом из-за сокращения официальной занятости не получит страховых взносов на сумму не менее полутриллиона рублей. Еще по 200 млрд руб. из-за перехода в теневую занятость не получат другие внебюджетные фонды и бюджеты регионов и муниципалитетов. И это лишь за один год. Экономия на ограничении индексации перекрывается недополученными страховыми взносами.
Пенсия — это отложенная часть заработка на случай потери трудоспособности, поэтому в советское время и во многих странах сегодня пенсионные выплаты назначаются исключительно безработным. Однако в России широко распространена фактическая бедность среди пенсионеров. Возобновление индексации для работающих пенсионеров назрело. Зарабатывая, они отчисляют пенсионные взносы на свое пенсионное обеспечение и не должны влачить нищенское существование.
Вопросы для суда
Проблема в том, что касающиеся пенсий формулировки, которые предложено добавить в Конституцию, допускают разное толкование. Например, «индексация размера пенсии в порядке, установленном законом» — тут, как минимум, возникают вопросы о возможности индексации на отрицательную величину и об устойчивости правил назначения пенсии. Какая именно «пенсия» имеется в виду? Ведь в России очень много типов пенсий — страховые, накопительные, военные, социальные, негосударственные. Устанавливается «формирование системы пенсионного обеспечения на принципах всеобщности, справедливости и солидарности поколений». У людей есть право не трудиться, а значит, не отчислять взносы, но они в любом случае получат право хотя бы на социальную пенсию при достижении соответствующего возраста. Кроме того, многие пенсионеры живут за рубежом. Есть чиновники, судьи и военные, для которых установлены особые пенсионные системы. Будет ли реализован здесь принцип всеобщности? Когда мы говорим об «эффективном функционировании» этой системы, идет ли речь о реализации положений конвенции Международной организации труда, рекомендующей минимальный коэффициент замещения пенсией утраченного заработка (40%), или про самофинансирование системы? В первом случае коэффициент замещения с 1990-х годов стабильно ниже, а во втором — собираемых пенсионных взносов хватает лишь на 60–75% для выплаты страховых пенсий. Так что принятие поправок в Основной закон однозначно прибавит Конституционному суду работы.
Если разработчики поправок намерены покончить с непостоянством в исполнении социальных обязательств государства и хотят найти справедливое решение проблемы низких пенсий, то можно было бы пойти другим путем. Например, создать независимую комиссию по регулированию обязательных пенсионных систем. Эта комиссия могла бы состоять из авторитетных членов академического сообщества, представителей правительства и независимых профсоюзов. В ее функции входило бы регулярное актуарное оценивание пенсионных обязательств правительства и публикация их результатов, проведение исследований о состоянии всей пенсионной системы и ее отдельных компонентов, а также определение актуальности тех или иных изменений на основе различной статистики. Объективной оценки того, когда россияне на самом деле теряют трудоспособность, как раз не хватало во время недавней дискуссии о повышении пенсионного возраста.
Следует помнить, что установление индексации пенсий в Конституции, как и упоминание в ней принципов справедливости и эффективности, не означает автоматического решения всех проблем. В России низкие пенсии не только из-за устройства пенсионной системы, причина и в состоянии рынка труда. Обеление 30–40% доли теневой экономики вкупе с повышением производительности труда способны снизить дефицит ПФР, повысить пенсии и регулярно индексировать их, в том числе и работающим пенсионерам.
