Гильотина без лезвия: почему барьеры для бизнеса нельзя убрать с наскока
Идея «регуляторной гильотины» (или «секиры») стала новым модным лозунгом власти, обещающим освобождение бизнеса от административного прессинга. Правительство в кои-то веки повернулось в сторону дерегулирования, но, похоже, не более того. Многие элементы подготовленной концепции в том виде, в каком она представлена, вынуждают думать, что дело может закончиться очередным свистком с дискредитацией не просто конкретного проекта, но и целого стратегического направления.
Очередной заход
Область регулирования сильно запущена. Подобное произошло с российской наукой, которую поставили под контроль чиновников, среди прочего в разы увеличив объем планирования и отчетности с оценкой результативности, комфортной для аппарата, но давно осужденной в мире. И теперь силами этой забюрократизированной системы стране обещают небывалый научно-технологический прорыв.
Многие перспективные проекты у нас раз за разом возвращаются к давней стартовой отметке с еще более слабым посылом и с повторами стандартных ошибок. В случае с «гильотиной» начать стоило бы с оценки реальных масштабов бедствия и соотнесения проекта с концепцией и опытом реформы технического регулирования и административной реформы начала 2000-х. Провал гарантирован, если не учесть методы самой же бюрократии, позволяющие ей технично сворачивать подобные начинания.
Представляя идею «гильотины» на Гайдаровском форуме, премьер Дмитрий Медведев назвал пугающую цифру в 9 тыс. нормативных документов и привел в качестве регуляторного абсурда технологию приготовления омлета. В свое время министр экономического развития Герман Греф точно так же смешил публику стандартом на пищевую зелень (укроп, петрушка и пр.), которая по нормативу должна быть... зеленой. Только это было 18 лет назад — и с тех пор мало что изменилось. Судя по контенту и формату, регулирование омлетов — это типичный ГОСТ, а в начале 2000-х, когда реформа техрегулирования только начиналась, одних только ГОСТов было более 120 тыс. Плюс СНиПы, СанПиНы и еще сотни и тысячи регулятивных актов самой разной ведомственной принадлежности. Никакая «гильотина» не сможет с этим разобраться, даже если будет рубить без разбору, как во Франции.
Для понимания этапов большого пути полезно открыть свежий (введен в 2016 году) «ГОСТ 32856-2014 Укроп свежий»: «Растения без корешков и с корешками, молодые, свежие, чистые, без излишней внешней влажности, с зелеными листьями, без цветочных зонтиков, не поврежденные болезнями, без признаков огрубления, подмораживания и самосогревания зонтиками в фазе цветения или начала формирования семян, без корней, без излишней внешней влажности». Шедевр, полный повторов, лишних слов, взаимоисключающей «конкретики» и явно не знакомый с редактурой. И далее так же: запах и вкус, «характерные для ботанического сорта», «длина растений от шейки корня до кончиков верхних листьев, мм, не более 250,0». Умиляет, что не 240,0 и не 260,0.
Документ представляет собой сложную юридическую конструкцию с двумя десятками ссылок на другие нормативные акты и является межгосударственным стандартом Таможеного союза ЕАЭС. Это момент принципиальный: после того как закон «О техническом регулировании» перевел обязательные требования в технические регламенты, в бывшем Госстандарте возникла светлая идея вернуть ГОСТы через межгосударственные соглашения. Из этого следуют минимум три обстоятельства. «Гильотине» предстоит рубить не просто застарелые нормативы, а то, что и сейчас активно отрастает. Отсекать придется не регулятивные акты, а сами органы, институции и учреждения, этим нормативным творчеством живущие. И согласовывать вивисекцию предстоит между шестью утвердившими ГОСТ государствами, готовыми к таким телодвижениям в очень разной степени.
Противопоказания к операции
Такие лихие приемы, как «гильотина», срабатывают только в не самых запущенных случаях, когда еще можно чего-то добиться, рубанув с плеча. В ситуациях, когда систему надо вытаскивать из болота, такие приемы сами захлебываются. Здесь необходима сложная работа, но тогда мы невольно возвращаемся к опыту попыток дерегулирования и институциональных реформ начала 2000-х. В представленной концепции «гильотины» этот опыт явно использован, но порой в весьма поверхностных трактовках.
В частности, работа «гильотины» предполагает, что надо разделить нормативные акты на три категории: сохраняемые, изменяемые и отменяемые. Это дословная цитата из «Методических рекомендаций по разработке технических регламентов», разработанных Национальным институтом технического регулирования еще в начале нулевых. Но с одним принципиальным отличием: там на эти три категории делились не нормативные акты, а требования. Такой подход резко меняет смысл и объем работы, а заодно и предохраняет от лихих обещаний. Нельзя отменить документ, не разобравшись в составе конкретных норм.
Или, например, предполагается, что при компоновке требований нужно делать упор на интересах регулируемых, а не регуляторов. В концепции реформы техрегулирования это называлось субъектоориентированной сборкой: в идеале каждый более или менее интегрированный вид бизнеса должен иметь исчерпывающий перечень требований, обязательных для исполнения (сейчас для каждого предприятия выявление этой совокупности норм — отдельная работа диссертационного уровня). Однако реализовать этот принцип можно только в сложной, иерархически выстроенной системе нормативных актов, в которой инвариантные для разных видов деятельности требования выносятся в так называемые общие (надотраслевые и межотраслевые) технические регламенты.
Но как раз эту часть работы ранее практически провалили, а теперь и вовсе забыли — будто нет задачи привести оставляемые нормативные акты в системно организованный вид. В результате, например, у нас так и не появился общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий и сооружений» с инвариантными требованиями ко всем основным видам деятельности. Поэтому неудивительно, что многие трагедии связаны именно с этой неорганизованностью нормативной базы. Люди это понимают, недаром так хорошо читалась статья о пожаре в Кемерово. Однако вместо того, чтобы доделывать начатое, у нас придумывают новые «секирные» красивости. Очень похоже на историю с модернизацией, которую сначала провалили, потом заместили скрепами, а теперь, чтобы не повторяться, разменивают на эвфемизмы искусственного интеллекта и дигитализации в условиях изоляции.
Чтобы делать работу по дерегулированию методично, надо разработать грамотную систему документов обязательного нормирования (регламентов), на что исполнительная власть не сподобилась за все эти почти 20 лет. Под «гильотину» придется заново создавать систему управления реформой; пока же все больше похоже на возрождение ведомственного нормотворчества, что является шагом назад в сравнении с техническими регламентами в статусе законов. Не исключено, что «гильотиной» локально можно будет что-то улучшить, но ценой окончательного отказа от системной реформы.
