Конец консенсуса: что станет с ВТО в эпоху торговых войн Трампа
В середине июля прошел 20-й саммит Евросоюз — Китай. Политика изоляционизма, проводимая нынешней американской администрацией, пренебрежение универсальными правилами международной торговли, торговые войны — эти новые обстоятельства способствовали определенному сближению Брюсселя и Пекина, выступающих за дальнейшую либерализацию рынков и против протекционизма. Стороны заявили об общем намерении добиваться реформирования Всемирной торговой организации (ВТО).
Эту инициативу, несомненно, следует приветствовать. Другой вопрос — каковы шансы на ее скорую реализацию. Необходимость реформирования ВТО обсуждается на протяжении по крайней мере десяти последних лет. С необходимостью реформ согласны все. Но выясняется, что между согласием и практическим началом реформы лежит пропасть.
Умножение сторон
Напомним, что учрежденная в апреле 1994 года на конференции в Марракеше (Марокко) ВТО восприняла от своего предшественника ГАТТ (Генеральное соглашение о тарифах и торговле) важнейший функциональный элемент — механизм принятия решений путем консенсуса. Консенсус — хороший способ создания норм и правил, которые в дальнейшем должны неукоснительно выполняться всеми. Благодаря консенсусу ВТО обрела силу и авторитет. Но на определенном историческом этапе возникает проблема его достижения.
Когда в 1950–1970-е годы участниками ГАТТ являлись несколько десятков государств при явном доминировании развитых стран Европы и Северной Америки, достижение консенсуса, как правило, не вызывало особых проблем. Ситуация изменилась в корне после создания ВТО, когда число членов сначала перевалило за 120, потом за 140 и теперь за 160 — и подавляющее большинство уже составили развивающиеся страны. Механизм консенсуса все чаще стал давать сбой, что и привело к глубокому кризису переговоров Доха-раунда, который был открыт в конце 2001 года. Во главу угла раунда было поставлено обеспечение интересов развивающихся стран, ущемленных, как считается, по итогам предыдущего Уругвайского раунда торговых переговоров (1986–1994 годы). Главное требование развивающихся стран состояло в реальном получении свободного доступа на рынки развитых государств.
Переговоры раунда в отдельные моменты были близки к прорыву (июль 2008 года), иногда даже удавалось достичь серьезного результата, как в 2013 году, когда на Бали удалось подписать Соглашение об упрощении процедур торговли. Этот документ стал первым многосторонним соглашением, которое удалось заключить после Уругвайского раунда, что давало надежду на прогресс переговоров Доха-раунда. Но, к сожалению, отдельные достижения не могли изменить общую ситуацию. Ибо десятки развивающихся стран пришли в ВТО с новым видением ее основных целей, задач и будущего. Можно сказать, что такие игроки, как Китай и Индия, иначе понимали глобальный экономический порядок: с их точки зрения, длительному доминированию «богатого Севера» должен быть положен конец.
На практике в ходе многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО эта позиция вылилась главным образом в активное неприятие любых конструктивных инициатив, предлагаемых развитыми странами при отсутствии альтернативных предложений со стороны развивающихся стран.
Противоречия достигли кульминации на предпоследней министерской конференции ВТО в Найроби в 2015 году — впервые в истории ГАТТ/ВТО в итоговой декларации был зафиксирован фактический раскол между членами по принципиальному вопросу: одна группа выступила за обновление и модернизацию повестки переговоров Доха-раунда, другая, состоявшая практически полностью из развивающихся стран, — за ее сохранение до полного завершения переговоров.
Протекционист №1
Ситуация на переговорах Доха-раунда и в целом в ВТО в последние годы могла бы быть лучше, если бы США не ослабили своего исторического лидерства в этом институте. Администрация Дональда Трампа с самого начала обрушилась на ВТО, указав, что пойдет на нарушение ее правил, если их применение будет противоречить национальным интересам США. Такая позиция выглядит абсолютно разрушительной, причем разрушителем выступает лично президент Трамп. Фактически он порвал с политикой своих предшественников, которые начиная с 1930-х годов рассматривали торговлю с точки зрения взаимной выгоды, способствующей экономическому росту и формированию здоровых отношений между государствами.
Представление Трампа о мировой экономике и торговле оказалось принципиально иным. Именно он стал первым президентом, который убежден, что протекционизм способен «сделать Америку великой». И он же, разумеется, первый, который решился заявить, что «торговые войны — это хорошо и в них легко побеждать». Парадокс заключается в том, что, сыграв ведущую роль в становлении мировых экономических институтов после 1945 года, в том числе ГАТТ/ВТО, сегодня Соединенные Штаты в лице своего 45-го президента объявляют ВТО одним из «врагов Америки».
И тем не менее сегодня США остаются самым влиятельным членом ВТО. Поэтому суровая правда заключается в том, что при всей привлекательности и полезности совместной инициативы ЕС и Китая намерение реформировать ВТО без участия главного игрока — дело малоперспективное. Это, впрочем, понимают и в Брюсселе, и в Пекине. Кстати, в торговых отношениях ЕС — Китай немало нерешенных проблем и противоречий, которые схожи с противоречиями между США и Китаем.
Помимо США ведущими игроками в ВТО считаются Китай, ЕС, Индия, Бразилия. Начало всякой реформы ВТО предполагает прежде всего соответствующее согласие между ними. При этом связка США — Китай является ключевой, но в ней сегодня происходит торговая война, как и в связке США — ЕС. Следовательно, рассчитывать на скорые договоренности о реформе не приходится.
Что касается России, то она вовсе не останется в стороне от будущей реформы. Несмотря на относительно небольшую долю в мировой торговле, Россия уже заявила о себе как активный и конструктивный участник переговоров внутри организации. Так, российская сторона сыграла весьма важную роль в заключении упомянутого выше Соглашения об упрощении процедур торговли в 2013 году, сумев убедить такие страны, как Куба и Индия, не отказываться от его подписания.
Возможный выход
Наконец, о главном содержании будущей реформы. Оно, скорее всего, будет состоять прежде всего в преобразовании механизма консенсуса. На этот счет уже есть наработки. Наиболее заслуживающими внимания можно считать три группы предложений: создание исполнительного органа ВТО; использование принципа «критической массы», подразумевающего соединение группы ключевых членов ВТО с дополнительной страновой группой с изменяемой геометрией; наконец, изменение системы голосования, позволяющее тем или иным способом учесть вес каждой страны в мировой торговле. Однако пока ни одно из предложений не устраивает всех членов ВТО, ибо разброс интересов велик. Существует и изначальная проблема боязни ввязаться в столь сложный и рискованный процесс, ведь существующий механизм работал 70 лет. Где гарантии, что отказ от него не обернется полномасштабным кризисом института? И это в условиях, когда прежний лидер в лице США почти ушел со своих позиций, а замены ему не появилось. Страхи и риски велики. Однако возник и сильный императив к реформированию — опасность эскалации торговых войн и, как следствие, хаоса в международной торговле. Надо надеяться, что в конечном счете всеобщее осознание этого императива перевесит страхи перед началом реформирования ВТО.
