Фонд черного дня: почему Минфин хочет объединить бюджетные заначки
Министр финансов Антон Силуанов рассказал, что в Минфине размышляют над консолидацией средств российских суверенных фондов. Позднее было уточнено, что рассматривается возможность консолидации средств ФНБ и Резервного фонда, а не слияние самих фондов. Однако если убрать бюрократические формулы, речь идет о возврате к практике, существовавшей до 2008 года, когда существовал единый Резервный фонд. За счет профицита бюджета его размер за четыре года вырос до $160 млрд, а сам фонд был разделен на два.
Уроки инвестиций
Два фонда отличаются по целям и задачам. Резервный фонд является источником для сглаживания провалов в бюджетных доходах, так сказать, высоколиквидной заначкой на черный день. ФНБ же был задуман как стратегический запас — по аналогии с норвежским суверенным фондом или же фондами стран Персидского залива. Из средств ФНБ планировалось формировать инвестиционные резервы для пенсионного обеспечения граждан на длительную перспективу. Управление резервами также должно быть основано на разных принципах. Для Резервного фонда критичны ликвидность и надежность (как и для золотовалютных резервов), ФНБ и его аналоги вкладываются в более рискованные, но прибыльные активы. Зарубежные аналоги ФНБ (например, в Казахстане) активно привлекают лучших глобальных управляющих. В идеале инвестирование осуществляется с минимальным политическим вмешательством в процесс.
Если Резервный фонд сильно помог российским властям пережить бюджетные шоки 2008–2009 и 2014–2015 годов, то с ФНБ дело не заладилось. Его средства временно инвестировались по аналогии с Резервным фондом (то есть в самые низкорискованные активы) либо шли на спасательные операции. Так, в 2008–2009 годах на антикризисную помощь банкам было направленно 279 млрд руб. В долгосрочные инфраструктурные проекты ушло более 800 млрд руб. Наконец, в конце 2013 года фондом были куплены еврооблигации Украины на $3 млрд, впоследствии оказавшиеся в дефолте. Под покупку этих бумаг, не соответствовавших требованиям по качеству, пришлось специально менять правила. На 1 июня 2017 года свободные ликвидные ресурсы ФНБ составляли примерно $47,6 млрд, или 64%; остальные 36% вложены в инфраструктурные проекты и в привилегированные акции госбанков и ВЭБа или размещены на депозитах. По решению правительства в инфраструктурные проекты может быть вложено до 60% средств ФНБ, но с учетом больших проблем с окупаемостью уместность подобных инвестиций давно вызывает вопросы.
Подготовка к закрытию
Стоит отметить, что в 2016 году объем Резервного фонда сократился в 3,7 раза по сравнению с 2015 годом (972,1 млрд против 3,6 трлн руб.). По состоянию на 1 июня его размер составляет 932 млрд руб. (1,1% ВВП). На фоне истощения Резервного фонда ФНБ стал очевидным ресурсом для пополнения бюджета. Более того, перевод средств фонда в краткосрочные резервы позволит надежнее защитить их от адептов трат на инфраструктурные проекты. Предварительно такая реклассификация уже была проведена: в бюджете предусмотрено использование 663,5 млрд руб. из ФНБ на покрытие бюджетного дефицита, прописана опция изъятия еще 200 млрд руб. При этом Резервный фонд планируется пополнить в объеме 623 млрд руб., а запланированные траты всех запасов в этом году представляются завышенными и вряд ли будут реализованы. Но суммарный объем ликвидных средств двух фондов к десятилетию разделения Стабфонда и без учета курсовых разниц составит около 2,8 трлн руб.
Надо признать, что использование ФНБ для текущих бюджетных и спасательных нужд за десять лет стало практикой, а у Минфина не всегда есть политический ресурс отбивать атаки алчущих казенных инвестиций. Понятно, что министерство не стремится возлагать на себя ответственность за инфраструктурные проекты и возвратность инвестиций. Поэтому имеет смысл вообще избавиться от этой проблемы, передав ее более подходящим институтам — например, ВЭБу, сосредоточившись на управлении краткосрочными запасами и долгом. Намного легче отвечать за потери на курсовой разнице и низких доходностях краткосрочной заначки, нежели за убытки от управления долгосрочными резервами — из-за вложений в низкорисковые активы или же решений вышестоящих органов. Восстановление бюджетного правила позволит пополнить резервы, но лучше наполнять те из них, которые возможно защитить.
Всему свое время — за десять лет многое изменилось, кроме вечных проблем с качеством институтов. Их улучшение наряду с формированием культуры долгосрочного инвестирования как раз и было одной из целей создания Стабилизационного фонда, а затем его разделения на Резервный и ФНБ. К сожалению, не получилось, и вполне возможно, что предложения Минфина позволят сосредоточится на более реальных целях.
