Модель без цели: почему в России невообразима железнодорожная конкуренция

Минтранс предложил отказаться от разработки «Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2025 года» (ЦМР) — документа, который обсуждается в экспертном сообществе и ведомствах с 2015 года. Новая модель должна была прийти на смену действовавшей с 2010 года: первая версия новой модели была представлена публике в сентябре 2015-го, седьмая была направлена в правительство в марте 2018 года. На этом генерация новых вариантов приостановилась.

Почему же документ оказался не нужен и какую концепцию развития железнодорожной отрасли он предполагал? Вопросы могут показаться уже неактуальными, но чиновники обещают не отказываться от реформы и развивать конкуренцию на железных дорогах. А значит, достоинства и недостатки ЦМР могут быть воспроизведены уже в других официальных документах.

Рынок без конкуренции

Текст ЦМР неоднократно пересматривался, и соотношение условно реформаторских и условно охранительных положений в нем все время менялось. Но основной методологический недостаток документа заключался в том, что, даже допуская отдельные уступки рынку (например, внедрение института частных перевозчиков), он был основан далеко не на рыночном мировоззрении.

В частности, в тексте ЦМР было сказано: «Развитие института локальных перевозчиков и частной локомотивной тяги возможно только при выполнении следующих принципиальных условий:

— не ухудшения целевого финансового состояния ОАО «РЖД»;

— отсутствия роста общей стоимости перевозки для грузоотправителей».

На первый взгляд это утверждение выглядит вполне безобидным. На самом деле конкуренция как раз и предполагает «ухудшение финансового положения» конкурента. Эта формулировка противоречит другим частям документа, в которых говорится о желательности конкуренции. Кроме того, краткосрочный рост стоимости услуг конкурирующих с РЖД компаний вполне возможен, ведь именно изменение цен (как повышение, так и снижение) при отсутствии регулирования и является механизмом балансирования спроса и предложения. Сохранение указанной формулировки в тексте ЦМР фактически означало запрет на существование настоящего рынка. Ведь конкуренция как раз и означает — единственное, что гарантировано, так это непредсказуемость результата. Как писал нобелевский лауреат по экономике Фридрих фон Хайек, «хотя в целом последствия конкуренции благотворны, они неизбежно предполагают разочарование или расстройство чьих-то конкретных ожиданий и намерений».

Нерыночные стимулы

В ЦМР были предусмотрены «экономические стимулы» для развития отрасли. В частности, для увеличения доли грузовых вагонов с улучшенными техническими характеристиками.

Такая политика проводится последние несколько лет, существует государственная поддержка в виде льготного тарифа на порожний пробег отдельных моделей, а также субсидий для их покупателей, направленная на стимулирование производства инновационных вагонов (с повышенной грузоподъемностью и осевой нагрузкой 25 тонн/ось вместо 23 тонн/ось у обычных вагонов).

В действительности государство просто помогало вагоностроителям, которые после нескольких лет роста производства столкнулись с естественным насыщением рынка. В итоге оказалось, что инновационные вагоны эффективны только в определенном сегменте — при перевозках тяжелых грузов (руда, уголь). Для многих других грузов они не являются экономически привлекательными, ведь их цена на 20–40% выше, чем у обычных. Сейчас на российской сети железных дорог эксплуатируется 121 тыс. инновационных вагонов, или около 11% от общего вагонного парка. Для парка полувагонов эта доля еще выше — 19%. Судя по всему, те, кому действительно выгодно эксплуатировать такие вагоны, в основном их уже приобрели. Доля инновационных вагонов в общем количестве произведенных в России и поставленных российским потребителям вагонов снизилась с 71% в 2016 году до 47% по итогам 2018-го.

Этот пример иллюстрирует, насколько нерыночное сознание у наших регуляторов: ведь, если продукция действительно экономически привлекательна, потребитель купит ее и без искусственного стимулирования. А тут получился пример принуждения к потреблению.

Развилки и тупики

Впрочем, в ЦМР были и относительно прогрессивные идеи. Часть из них нравилась операторам подвижного состава, часть — грузоотправителям, часть — и тем и другим. По многим вопросам, конечно, «в товарищах согласья нет». И здесь мы подходим к главной проблеме не только проекта ЦМР, но и реформы рынка железнодорожного транспорта в целом.

Поскольку различные группы интересов имеют разные, иногда противоположные представления о том, каким должен быть рынок грузовых железнодорожных перевозок, то невозможно найти консенсус, пытаясь согласовать и уточнить отдельные детали. Сначала нужно ответить на фундаментальный вопрос — какую модель отрасли (с частной тягой или без, с частными перевозчиками или без, с вертикальным разделением между услугами по предоставлению инфраструктуры и услугами перевозки или без и т.п.) мы выбираем.

А если на этот вопрос ответа нет, то и разработать программу с конкретными деталями невозможно, что и подтверждает судьба проекта целевой модели. И развилка здесь простая: либо выбирается рыночная модель и конкуренция как основные институты и механизмы развития, либо нерыночная феодальная модель, в которой одного из участников спрашивают, позволит ли он допустить до рынка своих конкурентов.

Поняв, что выбор между этими двумя развилками сейчас сделать невозможно, Минтранс, видимо, и решил снять документ с повестки и подойти к проблеме с другой стороны. С какой, мы пока не знаем. Может быть, регуляторы склонятся к мысли о необходимости развития конкуренции, а может, наоборот — примут сторону РЖД и решат сохранить монополизм в области локомотивной тяги и не допускать частных перевозчиков.