Отсечь или оставить: что не так с идеей «регуляторной гильотины»
Президентом России поставлена задача в конце 2021 года разом отменить все требования контрольно-надзорных органов, не прошедшие проверку на «лезвиях» «регуляторной гильотины». Идея вызывает одновременно и неподдельный энтузиазм, и бурный скепсис. Бывает, что чем радикальнее проект, тем меньше шансов на его реализацию. Или наоборот: сдернуть с места давно слежавшуюся массу удается только сильным рывком. Но не исключены случаи, когда миссия невыполнима при любой, сколь угодно концентрированной и даже отчаянной политической воле. Когда задача сформулирована почти как в сказке — «пойди туда, не знаю куда, и принеси сразу все, вот только не знаю что», лучше сразу начинать с поиска виноватых.
Масштабы бедствия и объемы понятий
С самого начала разговоров о «гильотине» давались крайне разнородные оценки общего количества действующих нормативных правовых актов и содержащихся в них требований — от нескольких тысяч до нескольких десятков тысяч документов. На обсуждении проблемы в рамках апрельской конференции в Высшей школе экономики звучали оценки в диапазоне от 9 тыс. до 60–80 тыс. нормативных актов с миллионами отдельных требований.
Такой разброс мнений на четвертом месяце освоения темы вызывает недоумение. Это значит, что проблема не в способе счета, а в неопределенности самого предмета. Для исполнителей пока так и не ясно, что в данном проекте считается нормативным модулем и в каких корпусах материалов эти модули отслеживаются. Правда, у нас умеют подгонять условия задачи под ответ, но в данном случае это не получится: слишком чувствительная тема для реального бизнеса и прочих опекаемых надзорами видов деятельности.
Уже отмечалось, что «гильотина» по сути задачи представляет собой застенчивый повтор реформы технического регулирования и отчасти административной реформы начала 2000-х годов. Тогда все это происходило в рамках стратегии дерегулирования — публично особенно не афишировавшейся, но в коридорах власти, особенно в администрации президента, вполне принятой. Более того, в уменьшенном масштабе сейчас повторяется более общая история с модернизацией: делать или хотя бы что-то говорить в этом направлении опять необходимо, но после полосы увлечения «духовными скрепами» и «культурными кодами» приходится формулировать без прямых повторов. Во взрослых делах начинается детская игра с поездкой на бал: «да» и «нет» не говорить, «черное» и «белое» не называть. Отсюда цифровизация, искусственные интеллекты и «прорывы», но с табу на более общие идеологические, ранее использованные термины.
Отчасти проблема в том, что новый заход на проблему с самого начала был сделан в терминологии контрольно-надзорной деятельности. Просто так вышло из-под высокого пера. Но понятийно-функциональная схема здесь несколько иная: общая система регулирования включает в себя три подсистемы: обязательное нормирование (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, разнородные ведомственные правила безопасности и т.п.), допуск на рынок или к деятельности (обязательная и добровольная сертификация, лицензирование, аккредитация) и только уже после этого то, что называется «государственный контроль и надзор». Крайне заниженные оценки числа подлежащих пересмотру и отмене нормативных актов, возможно, и объясняются тем, что изначально пошли от неточной формулировки и ограничились только контролем и надзором с их собственными нормативными актами. Это не более чем гипотеза, но весьма правдоподобная: неслучайно проблема соотношения дорыночного контроля и надзора на рынке всплыла далеко не сразу.
Параллельная вселенная
Со временем в идеологии реализации проекта появилась идея, кажущаяся исполнителям яркой, убедительной и, по сути, безальтернативной. Речь идет об отказе от поступательной и скрупулезной оптимизации существующей нормативной базы в пользу создания параллельной, новой системы на чистом месте — «рядом». Эта идея возникла после первых попыток анализировать и отменять требования «по одному». Когда посчитали, сколько часов уходит на каждое требование и сколько требований можно проанализировать и отменить за один рабочий день, оказалось, что до поставленной руководством цели слишком много лет — хорошо, если не световых. Двигаясь такими темпами, к назначенному сроку пришлось бы подойти с результатом, который точно был бы признан ничтожным, с соответствующими оргвыводами.
Это большая проблема: задача сформулирована как политическая с политическим же и даже политтехнологическим критерием исполнения. С этой точки зрения в идее параллельной базы, на которую можно было бы оперативно перейти, есть свои плюсы. Такой подход демонстрирует меру решимости и силу политической воли. Более того, он сразу задает резкую пропорцию между минимумом, который остается, и основной массой актов и требований, подлежащей отмене. И такой подход необходимо было бы сохранить, в том числе в борьбе с имитацией и саботажем.
Однако не очень понятно, как эта идея может быть реализована физически. Что значит установить новое требование? Если начинать и в самом деле с чистого листа, то придется изучать статистику нарушений и причинения вреда, проводить натурные исследования и т.п., то есть заново проделывать работу, которая уже была проделана ранее. Естественно, делать этого никто не собирается. Значит, новый корпус требований в любом случае будет формироваться на основе старой нормативной базы. Но придется объяснить, чем действие «отобрать нужное» процедурно отличается от действия «отбросить ненужное».
По Микеланджело работа скульптора проста: «Я беру камень и отсекаю все лишнее». Если же вы работаете в глине, то ход обратный: каркас облепляется «всем необходимым». Однако в обоих случаях художник должен видеть конечную форму как образ и проект. В случае с «гильотиной» получается, что вы работаете, как с глиной, но физически создаете форму из обломков старой каменной глыбы. Техника инновационная, но очень рискованная.
