Налоговый дефолт: какие уроки можно извлечь из событий августа 1998 года
20 лет назад, 17 августа 1998 года, российское правительство объявило о трехмесячном моратории на погашение внешних долгов российских банков и принудительной реструктуризации долгов по ГКО/ОФЗ. Чем дальше в прошлое уходит дефолт, тем лучше видны не только причины, но и последствия крупнейшего в постсоветской России кризиса государственных финансов.
Неподъемные ставки
В первые годы после дефолта среди экспертов были популярны дискуссии о том, в какой момент рынок ГКО стал неотличим от знаменитой схемы Понци, позволяющей старым держателям бумаг получать прибыль за счет их покупки новыми инвесторами. Сейчас вспоминать события августа 1998 года можно в самом разном контексте. На мой взгляд, интересно посмотреть на тот кризис с точки зрения эволюции российской налоговой системы, которая на старте рыночных реформ отличалась высокими ставками. Это стало одной из причин перманентных проблем с бюджетом, что, в свою очередь, заставляло правительство наращивать долг.
С 1992 года правительство установило НДС и налог на прибыль на уровне 28 и 32% соответственно, а также использовало прогрессивную шкалу НДФЛ с диапазоном ставок от 12 до 40%. Также на работодателей были возложены отчисления в Пенсионный фонд и Фонд занятости (28% и 2% от фонда оплаты труда), к которым с 1993 года прибавились платежи в фонды социального (5,4%) и обязательного медицинского страхования (3,6%). В преддефолтные годы фискальное бремя легче не стало: вслед за снижением НДС (до 20% в 1993 году) была введена плавающая шкала налога на прибыль, верхний предел которой с 1995 года составлял 35%. Столь высокие ставки были неподъемными и для нарождавшегося бизнеса, искавшего пути ухода от налогов, и для регуляторов, только приобретавших опыт администрирования в условиях рыночной экономики.
Это дало о себе знать уже в 1992 году, когда дефицит федерального бюджета достиг астрономических 29,4% ВВП (здесь и далее — данные Института Гайдара, если это не оговорено специально). В последующие годы дефицит постепенно сокращался — с 9,8% ВВП в 1993-м до 6,1% ВВП в 1997 году, однако проблема бюджетной несбалансированности все равно сохранялась. В этом была вина не только правительства: сначала оппозиционный Верховный совет, а затем коммунистическое большинство Думы лоббировали раздувание государственных расходов, которые до 1995 года частично финансировались за счет прямых кредитов Центрального банка, а потом — с помощью рынка ГКО. Их объем увеличился с 0,1% ВВП в 1993 году до 4,2% ВВП в 1997 году. Свою роль сыграла и неупорядоченность бюджетного процесса, основы которого были закреплены в Бюджетном кодексе лишь в 1998 году, из-за чего бюджет на текущий год нередко принимался много месяцев спустя после его начала: так было, например, с бюджетом-1995, который в последнем чтении был одобрен Думой лишь в июне 1995 года.
И все же главную роль в фискальных проблемах 1990-х сыграла низкая собираемость налогов. Даже в относительно благополучном 1997 году, когда впервые был зафиксирован прирост ВВП (1,4%, по данным Всемирного банка), а инфляция достигла минимального с начала реформ уровня (11%), доходы консолидированного бюджета по НДФЛ достигли лишь 2,8% ВВП. Для сравнения: в 2017 году доходы по НДФЛ, по данным Федерального казначейства, составили 3,5% ВВП. Более значимую роль играл налог на прибыль, поступления которого в 1997 году в относительном выражении были даже чуть выше, чем в 2017 году (3,8% против 3,6% ВВП). Однако это во многом объясняется разницей в ставке налога, верхняя планка которого 20 лет назад была на 15 п.п. выше сегодняшнего базового уровня.
Снижение бремени
Понятно, что высокие налоговые ставки не способствовали восстановлению устойчивого экономического роста. Добиться его удалось в начале 2000-х, причем благодаря не только эффекту девальвации, но и налоговой реформе, на первом этапе которой была введена плоская шкала НДФЛ (13%), снижена ставка налога на прибыль (с 35 до 20%), унифицированы страховые взносы и отменен ряд оборотных налогов, в частности налог на пользователей автодорог. Приемлемые для бизнеса ставки повысили платежную дисциплину, что обеспечило рост бюджетных доходов, которые, по данным Экономической экспертной группы, выросли с 14,4% ВВП в 2000 году до 19,4% ВВП в 2003 году, при том что цены на нефть оставались стабильными: за тот же период среднегодовая стоимость барреля Brent увеличилась лишь с $28,3 до $28,9.
В 2004 году, на втором этапе реформы, была снижена ставка НДС (до 18%) и ликвидирован налог с продаж — потерянные бюджетные доходы помогли компенсировать подросшие цены на нефть (до $38,3 за баррель), налоги с добычи и экспорта которой были также реформированы. Вместо акциза на нефть, платы за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы компании стали платить НДПИ, зависевший от количества добытой нефти. Такое решение усложняло дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от условий добычи, но упрощало мобилизацию сырьевых доходов. Их привлечению способствовал и переход к прогрессивной шкале экспортных пошлин, которые стали меняться в зависимости от нефтяных цен. Как результат, отчисления отрасли в бюджет росли быстрее сырьевых котировок: в 2004 году среднегодовая цена барреля Brent была на треть выше, чем в 2001 году ($38,3 против $28,3), а налоговые платежи нефтяников выросли, по подсчетам Института Гайдара, почти в три раза — с $16,9 млрд до $47,1 млрд.
Налоговая реформа первой половины 2000-х стала, пожалуй, самой успешной среди преобразований, проведенных в России в последние 25 лет. Ее ключевые принципы в виде снижения ставок и уменьшения числа платежей актуальны и сегодня, когда правительство в стремлении придать бюджету дополнительную прочность пошло противоположным путем. Ужесточается бюджетное правило, повышен НДС, и планируется завершить налоговый маневр, который расширит фискальную базу нефтяной отрасли. Конечно, эти решения не грозят повторением катастрофы 17 августа: сейчас в России нет аналога пирамиды ГКО, госдолг очень низок. Однако, как и в 1990-е годы, высокие налоги ставят под вопрос долгосрочный рост — главную цель экономической политики, в достижении которой бюджетная стабильность должна служить лишь подспорьем. Сегодня же она де-факто стала ключевой целью правительства, на фоне которой рост утратил приоритет. Возможно, шок августа 1998-го сделал такой исход неизбежным. Ведь экономисты, как и генералы, зачастую готовятся к прошлым войнам.
