Как сбалансировать пенсионную систему России

Три уровня — надежнее всего

Большая часть споров в пенсионной отрасли сейчас разгорается вокруг накопительной системы. Это обоснованно: сохранение пенсионных накоплений является самым насущным вопросом на сегодняшний день. Однако это лишь часть проблемы. Самый главный вопрос — что нужно сделать, чтобы в нашей стране появилась сбалансированная система пенсионного обеспечения?

Мировое экспертное сообщество давно признало оптимальной моделью организации пенсионного обеспечения трехуровневую пенсионную систему. Об этом, в частности, неоднократно заявляли представители Всемирного банка и ОЭСР, которые проводили исследования пенсионных систем в разных странах. В индексе устойчивости Allianz 2014 Pension Sustainability Index из стран, занявших первые 15 мест, в девяти работает трехуровневая система — это Швеция, Дания, Чили, Швейцария, Нидерланды, Финляндия, Латвия и Эстония, а также Россия. Англия, которая также входит в список стран Pension Sustainability Index, c 2012 года приступила к созданию накопительной пенсионной системы NEST. Наша страна занимает в индексе 14-е место и названа достаточно устойчивой.

Что такое трехуровневая накопительная система? Первый уровень — перераспределительная система — финансируется за счет страховых взносов и обеспечивает гарантированный уровень пенсий, в большей степени зависящих от стажа. Второй уровень — обязательная накопительная система — обеспечивает дополнительную дифференциацию пенсий в зависимости от доходов и защищает от демографических рисков первого уровня. Третий уровень — совокупность индивидуальных и корпоративных пенсионных программ со стимулирующим налогообложением в различных финансовых институтах (НПФ, страховые компании, банки, ПИФы, инвестиционные счета и т.д.). Он обеспечивает повышенный коэффициент замещения утраченного дохода исходя из сложившегося уровня потребления гражданина.

Соотношение уровней системы зависит от социально-политических и экономических возможностей государства. Для развитых стран с высоким уровнем дохода на душу населения характерен достаточно высокий уровень пенсионного обеспечения, который развивается прежде всего за счет традиций формирования индивидуальных сбережений. Внедрение обязательной накопительной системы всегда требует дополнительных расходов на переходный период, когда работающие должны и финансировать пенсионеров и формировать собственные накопления. В стабильных экономических системах это тяжело реализовать. Как следствие, решение о введении трехуровневой системы с обязательным накопительным компонентом принимали страны с развивающейся экономикой, которые существенно изменяли социально-экономические отношения, например страны Восточной Европы, вводившие подобные системы в 1990-е годы.

Кризис 2008 года оказал существенное влияние на накопительные системы. Так, например, к 2011 году госдолг Венгрии составил 80% ВВП. Новое правительство страны отменило большинство решений предыдущего: повысило пенсионный возраст, полностью отказалось от накопительных пенсий, национализировало все ранее накопленные сбережения, что помогло исправить бюджетную ситуацию. В Аргентине правительство также решило национализировать пенсионные накопления, формировавшиеся с 1994 года. Они были полностью инвестированы в государственные ценные бумаги, в стране была высокая инфляция, и доходность накоплений обеспечивалась фактически налогоплательщиками. Решение было ситуационное и спорное, но оно позволило решить часть проблем по сокращению государственного долга.

Однако именно применение всех трех «подушек безопасности» придает пенсионной системе любого государства долгосрочную устойчивость. В странах, где нет второго и третьего уровня, приходится повышать пенсионный возраст, чтобы обеспечить сбалансированность пенсионной системы в условиях старения населения.

Что делать с нынешней системой

Сейчас в России уже выстроена трехуровневая пенсионная система, и существенное изменение в ее архитектуре, отмена одного из трех уровней, в будущем приведет к ухудшению ситуации в экономике в целом и к существенному падению уровня жизни пенсионеров.

Текущая разбалансировка пенсионной системы во многом является следствием политических решений и популистских мер: снижение тарифа страховых взносов, ускоренная индексация пенсий, задержка в проведении реформ льготных пенсий, замалчивание темы пенсионного возраста и проблемы работающих пенсионеров.

Какие сегодня доступны рычаги воздействия на пенсионную систему и как их можно применить?

Первое — фиксация пенсионного законодательства, которое сейчас состоит из сотен законодательных и нормативных актов и в которое постоянно вносятся изменения без учета последствий для пенсионной системы в целом. Правильно было бы свести пенсионное законодательство в пенсионный кодекс, структура которого будет соответствовать сложившейся структуре системы, и ввести мораторий на любые законодательные изменения в период до принятия кодекса. Это решение позволит стабилизировать постоянное пенсионное «реформирование».

Чем вредны льготы

Второе — пересмотр «пенсионного наследия», то есть тех установок и норм, действие которых в современных условиях приводит к разбалансировке пенсионной системы. Здесь стоит разграничивать наследие «советского прошлого» и нововведения последних лет. Многие особенности российской пенсионной системы унаследованы от системы пенсий в СССР. Например, пенсионный возраст (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) был введен лет 80 назад. Система «досрочных» пенсий — тоже наследие давнего прошлого. В ряде случаев она использовалась для стимулирования занятости, например в районах Крайнего Севера. А вот такие нововведения, как снижение размера страховых взносов для индивидуальных предпринимателей или нулевые ставки взносов для отдельных видов деятельности, были приняты не так давно.

По исторически сложившимся пенсионным обязательствам роль государства велика, и здесь изменения надо вносить очень аккуратно. Например, повышение пенсионного возраста необходимо проводить постепенно, сопровождать разъяснительной кампанией о проблеме старения и необходимости ребалансировки пенсионной системы с учетом интересов молодых поколений. Обязательно нужно сохранить возможность досрочного выхода на пенсию со снижением ее размера, а также разработать программу содействия занятости пожилых людей.

Более радикально надо решать вопрос с пенсионными льготами. Значительная их часть — это перекрестное субсидирование. Льготы отдельным категориям реализуются за счет «общего котла» и приводят к снижению размеров пенсий обычным пенсионерам.

Налог на тунеядство

Третье — решение проблемы самозанятого населения. Сегодня, по оценкам Минтруда, более 20 млн человек работают «в тени» и не платят страховых взносов. С одной стороны, возможно административное решение. Например, ввести, как в Белоруссии, налог на тунеядство или штрафовать работодателей за «серую» занятость. Можно объявить о жестких мерах — кто не платит взносы, тот не получает пенсию. Косвенно этот механизм начинает работать в новой пенсионной формуле, предусматривающей рост требований к необходимому трудовому стажу.

Но с другой стороны, решением может быть формирование доверия граждан к государству в вопросах пенсионного обеспечения. Одним из результатов реформы 2002 года было появление личной заинтересованности граждан в своем пенсионном будущем, в контроле за своевременной и полной уплатой работодателем страховых взносов.

В защиту «молчунов»

Четвертое — расширение возможности участия граждан в накопительной системе. Принятые без публичного обсуждения поправки в пенсионное законодательство предусматривают, что «молчуны» лишатся накопительной пенсии, если не сделают выбор до конца 2015 года. Однако люди объективно не могли принять решения о переводе накоплений, в том числе потому, что до нынешнего момента формы для подачи соответствующего заявления в ПФР не утверждены.

Необходимо срочно менять предложенную парадигму: сохранить по умолчанию отчисления в размере 6% на формирование накопительной пенсии и отменить ограничения на выбор НПФ и УК. А тем, кто принципиально не хочет формировать накопительную пенсию, дать возможность направить 6% на страховую пенсию.

Сейчас министерства и ведомства, изучая зарубежный опыт, заново прорабатывают пенсионную реформу. Хочется надеяться, что Россия сможет создать устойчивую модель пенсионного обеспечения, ориентируясь на лучшие мировые практики.