Точность маневра: как предотвратить скачок цен на топливо

Налоговая реформа в нефтяной и нефтеперерабатывающей отрасли, похоже, вступает в завершающую фазу: стало известно, что правительство готовит законопроект о полной отмене экспортных пошлин на нефть к 2024 году, при этом его точные параметры пока еще обсуждаются с представителями отрасли.

Новая попытка

Дьявол, как всегда, таится в деталях — от конкретных решений зависит, будет ли очередная попытка налогового маневра успешной. Структура экспортных пошлин не раз менялась начиная еще с 1990-х годов. Последним изменением стали поправки к Налоговому кодексу 2014 года, согласно которым поэтапно снижалась ставка экспортной пошлины на нефть (и привязанные к ней ставки пошлин на нефтепродукты) при одновременном росте ставки НДПИ. Однако это были половинчатые решения. Изначальная идея маневра состояла в обнулении экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты с эквивалентной заменой их НДПИ.

Целью преобразований и тогда, и сейчас было повышение эффективности российской нефтепереработки. Из-за устаревших производственных мощностей и перекоса в ставках экспортных пошлин многие российские НПЗ производили отрицательную добавленную стоимость, если сравнивать стоимость входящего сырья и произведенной продукции в мировых ценах. Если глубина переработки нефти на НПЗ Европы и США находится на уровне 90–95%, то для России к 2010-м годам этот показатель немного превышал 70%. Такой бизнес мог существовать только потому, что заводы входили в вертикально интегрированные компании, добывавшие и экспортировавшие сырую нефть.

Обнуление пошлин привело бы к выравниванию внешних и внутренних цен на сырую нефть (за вычетом транспортных издержек), которые до этого были искусственно занижены на величину пошлины. Удорожание сырья на внутреннем рынке существенно усложняло бы работу неэффективных НПЗ. А неизбежный в таком случае рост цен на топливо для конечных потребителей планировалось сдерживать за счет снижения акцизов.

Но выбранный в 2014 году путь поэтапного снижения пошлин и увеличения НДПИ сохранял заниженные внутренние цены на сырую нефть. В итоге ситуация в российской нефтепереработке несколько улучшилась, в том числе и благодаря четырехсторонним соглашениям о модернизации НПЗ (между ФАС, Ростехнадзором, Росстандартом и нефтяными компаниями), но эффективность производства по мировым стандартам остается невысокой: в 2017 году глубина переработки в среднем по стране составила 81,3%.

Развилки на пути

Поэтому теперь, когда принципиальное решение о проведении реформы принято, важно, чтобы правительство дало правильные ответы на ряд важных вопросов:

1. На какую величину будет поднята ставка НДПИ при обнулении экспортных пошлин? Повышения, которое просто компенсирует выпадающие доходы бюджета от экспортной пошлины, недостаточно: за счет роста внутренних цен на нефть компании получат дополнительные прибыли. Это значит, что налоговый маневр должен быть нейтральным не с точки зрения бюджета, а с точки зрения ренты, которая достается производителям нефти. Распределение ренты не должно измениться в пользу компаний. В таком варианте прирост суммарных бюджетных поступлений должен составить примерно 1,4% ВВП (без учета изменений в макроэкономических условиях).
2. Как будут сдерживать рост розничных цен на нефтепродукты? Наиболее эффективный вариант — снижение уровня акцизов (который в последние годы заметно повышался, хотя в 2014 году предполагалось снижение), наименее предпочтительный — различные варианты «ручного управления». Стоит отметить, что при текущих высоких ценах на нефть налоговый маневр приведет к более резкому подорожанию бензина и других видов топлива, чем если бы он был проведен в недавнем прошлом. Оптимальный момент для относительно безболезненной реформы был упущен, и теперь акциз на нефтепродукты нужно просто обнулять — при цене нефти порядка $55 за баррель акцизы потребовалось бы снизить примерно на 80%, но сейчас даже их полной отмены может не хватить для удержания цен.
3. Будет ли предложена государственная поддержка НПЗ, и если да, то в каком виде? Неэффективные заводы могут либо закрыться, либо ускоренно модернизироваться. Для второго варианта может понадобиться финансовая поддержка. Но вызывают вопросы как величина и методы оценки необходимой помощи, так и то, кому и в какой форме она будет предоставлена (объем поддержки может колебаться от 0,8 до 1,3% ВВП, соответственно, итоговый эффект налогового маневра для бюджета составит от +0,6 до +0,1% ВВП). Судя по информации о совещании правительства с нефтяниками, рассматривается вариант введения обратного акциза — налогового вычета, предоставляемого на тонну переработанной нефти или на тонну отдельных видов нефтепродуктов. Сам механизм вряд ли можно назвать безупречным, потому что выбор продукта, на который будет предоставляться обратный акциз, неизбежно приведет к искусственному росту его производства. Кроме того, пока совершенно непонятно, кто получит такую финансовую помощь. Те НПЗ, которые в наибольшей степени требуют модернизации? А как быть с уже модернизированными за счет средств самих компаний? Насколько оправданно вмешательство в механизмы рыночной конкуренции? Наконец, принципиальный вопрос в случае любой господдержки — сроки. Сколько будет действовать обратный акциз (или любой другой механизм)? Нужны детальные расчеты, отражающие возможности и издержки компаний по форсированной модернизации своих мощностей.
4. Будет ли введен какой-либо компенсаторный механизм для других отраслей, являющихся потребителями сырой нефти, прежде всего для нефтехимии?

Детальные (и желательно прозрачные) расчеты по каждому из обозначенных вопросов — необходимое условие эффективного маневра. Сейчас самый большой риск заключается в том, что отдельные игроки могут попытаться воспользоваться административным, медийным или любым другим ресурсом для лоббирования выгодных им, а не сектору и экономике в целом, параметров реформы. И бурное обсуждение растущих цен на бензин — отличный способ для этого. По заявлениям «Роснефти», обнуление экспортных пошлин приведет к росту цен на топливо в полтора раза. Но без детализированных расчетов такие цифры вызывают много вопросов. Учтено ли снижение акцизов и какое? Расчет проведен в текущей структуре производства, с учетом наличия крайне неэффективных НПЗ? Рассматривалась экономика отдельно нефтеперерабатывающего сегмента или всего нефтяного и нефтеперерабатывающего сектора (вертикально интегрированного в рамках нескольких компаний) в совокупности?

Затягивать реформы в российской нефтепереработке дальше уже невозможно. Основной вопрос состоит в том, какие параметры маневра будут выбраны и будут ли они отвечать соображениям повышения эффективности сектора и смягчения негативных последствий для потребителей или интересам отдельных компаний и минимизации их издержек.