Продукт вместо капитала: как нужно реформировать пенсионную систему
Глава ЦБ Эльвира Набиуллина заявила, что вопрос об инвестиционном пенсионном капитале (ИПК) — давно объявленном преемнике обязательного пенсионного страхования, но с не очень понятными параметрами — должен быть отложен из-за несогласия между ключевыми ведомствами. Одновременно Минфин сообщил, что вместо ИПК будет предложен некий «гарантированный пенсионный продукт», о котором пока ничего, кроме названия, не известно — соответствующий законопроект обещают предъявить обществу через несколько недель.
Учитывая, что представление законопроекта об ИПК «в ближайшее время» было анонсировано еще на Московском финансовом форуме 2018 года, возможность ознакомиться с «пенсионным продуктом» в деталях вряд ли появится в ближайшем будущем. Удивляться не стоит — экономические ведомства зажаты между необходимостью предложить какой-то план решения пенсионной проблемы и болезненностью самой темы. Ведь только недавно стало законом первое с 1956 года повышение пенсионного возраста, россияне остались им крайне недовольны, перестали доверять правительству и показывают это при первом удобном случае.
Поэтому позволю себе несколько соображений, как сделать новую попытку реорганизовать пенсионную систему более успешной.
Не торопиться
Пенсионная политика — дело долгосрочное, вопросы решаются на горизонтах в несколько десятилетий. Очевидно, что снизить риски, а то и избежать принятия плохой системы или ее постоянной переделки силами узкого околоправительственного круга — а именно это мы наблюдаем уже 15 лет — позволило бы предшествующее обсуждение реформы с участием представителей бизнеса, работников и экспертного сообщества. Этого не было сделано при принятии решения о повышении пенсионного возраста, но это не значит, что такое обсуждение нельзя устроить сейчас. И вопрос пенсионных накоплений должен быть важным пунктом повестки — наряду с другими: что делать с льготниками и работающими пенсионерами, как отчислять за работников вредных производств. Определив соотношение накоплений с другими параметрами пенсионной системы, можно будет приступить к разработке новой накопительной пенсионной системы.
Определить цель
Невозможно обойтись без определения некоторых базовых принципов: добровольность накопительной системы или автоматическое присоединение с правом отказа, уровень ставок, роль работодателей, возможность участия в системе банков и страховых компаний. Но самый главный вопрос — кто является целевой аудиторией, что этой аудитории нужно и какие инструменты позволяют достичь заявленных целей при минимальных прямых и косвенных издержках. Бессмысленно предлагать пенсионные отчисления группам с падающими доходами или обещать налоговые льготы людям с серыми зарплатами. После определения целевой группы — которой, скорее всего, окажется верхушка среднего класса с легальными доходами выше среднего, имеющая индивидуальные инвестиционные счета (ИИС), — может оказаться, что речь идет о людях с высоким уровнем финансовой грамотности и хорошим знакомством с финансовым рынком. Для них не нужно выстраивать сложные механизмы гарантий всего и вся. С большой вероятностью выяснится, что многие из этой группы уже входят в число клиентов НПФ по добровольному страхованию (около 6 млн человек), а значит, проще интегрировать «пенсионный продукт» от Минфина в эту систему, чем создавать новую.
Уже на старте преобразований необходимо отказаться от любых целей, кроме повышения пенсионной обеспеченности участников системы на долгом горизонте — любителям длинных денег для инновационных или инфраструктурных проектов или адептам поголовного загона всех работников в новую систему должно быть указано на дверь в самом начале дискуссии. Лучше создать работающую систему для 5 млн участников, чем неработающую для 25 млн, не желающих или не способных формировать пенсионные накопления.
Раздать пряники
Двузначные темпы прироста собираемости налогов в последние годы показывают, что работать кнутом налоговые и финансовые органы научились хорошо. Но при формировании добровольной пенсионной системы надо понять, что привлекает целевую аудиторию, и научиться «выращивать там, где уже растет». Миллион ИИС (на август 2019 года) показывает, что этот инструмент работает — и значит, может стать основой для новой системы. Система государственного софинансирования пенсионных накоплений, запущенная с 2009 года, также была весьма популярной, но ее слабыми сторонами можно считать низкий уровень максимальных взносов и софинансирования от государства. При конструировании новой системы эти недостатки можно преодолеть.
Профицит федерального бюджета и ФНБ, превышающий 7% ВВП, что позволяет его распечатать, дадут необходимые финансовые ресурсы, причем инвестирование бюджетных резервов в решение пенсионной проблемы позволяет избежать разгона инфляции. Механизм софинансирования пенсий работодателями также должен быть предусмотрен. Ориентиром могут служить так называемые счета 401k в США — они стали удачным способом финансирования пенсий средне- и высокооплачиваемых работников. Счета позволяют сочетать интересы работодателей и работников, а также обеспечивают налоговые льготы для всех участников системы. При внедрении подобного механизма в России проблема гарантий накоплений и снижения рисков должна отдельно обсуждаться регуляторами и финансовой индустрией — во избежание скандалов, которых с российскими НПФ мы видели немало.
При соблюдении всех этих принципов реорганизованная система может оказаться достаточно популярной, и ее расширение будет только вопросом времени. Для нецелевых групп, то есть для будущих пенсионеров с невысокими доходами, понадобится, скорее всего, другой инструментарий, с опорой не на накопления, а на социальные пособия и проверки нуждаемости. Но это совсем другая проблема, которую стоит решать отдельно от реорганизации обязательного пенсионного страхования.
