Красная черта: как выйти из режима бездумной экономии бюджета
Главная задача макроэкономической политики России на ближайшие два-три года состоит в том, чтобы реализовать одновременно два абсолютных императива — макроэкономическая стабильность и наращивание ключевых факторов роста. То, что происходит с этими факторами, определяет грань между стабильностью и застоем. Застой — стабильность без предпосылок развития. Он точно так же, как судорожные рывки, оплачиваемые инфляцией, лишает экономику перспективы.
Решающие факторы развития сегодня — это благоприятный бизнес-климат, человеческий капитал высокого качества и надежная инфраструктура. Чтобы поддерживать и наращивать два последних фактора, необходимы затраты. В условиях относительно невысокой платежеспособности населения это прежде всего расходы государства. Бездумная экономия на них чревата деградацией сначала самих этих факторов, а затем и всей экономики. Одинаково опасно приближение к двум красным чертам: двузначным значениям инфляции и длительному сокращению расходов на ключевые факторы роста. От первой черты мы ушли, и важно сделать уход необратимым. А вот вторая красная черта неприемлемо близка.
Нездоровая экономия
За 2012–2016 годы расходы государства на образование в реальном выражении уменьшились на 22,6%, а на здравоохранение — на 25,3%. Принятые к настоящему времени решения, включая бюджет на 2017–2019 годы, не предусматривают значительного увеличения этих расходов. Доли расходов на формирование ключевых факторов роста в ВВП в России снижаются, тогда как в странах-конкурентах они не только выше, но, как правило, возрастают.
Необходимо увеличение госрасходов (в реальном выражении) на образование, здравоохранение и инфраструктуру. Где взять средства?
Справедливо указывают на резервы внутри этих отраслей. Они, несомненно, велики. Достаточно упомянуть злоупотребления в дорожном строительстве, перекос в сторону длительных госпитализаций в здравоохранении, сохранение немалого числа псевдообразовательных учреждений, дающих дипломы, но не знания. Бесспорно, нужна работа по мобилизации таких резервов. Однако анализ показывает, что для этого потребуется не один год.
То же относится к изменению структуры расходов бюджета, которое предлагают многие эксперты. Имеется в виду сокращение доли госуправления, обороны и охраны общественного порядка в пользу отраслей, формирующих предпосылки роста. В принципе мы поддерживаем такой маневр. Однако провести его необходимо, не только сохраняя, но и наращивая эффективность государства, укрепляя обороноспособность и надежно обеспечивая безопасность общества. Неприемлемы механические бездумные сокращения финансирования и кадров. Нужны тщательно продуманные меры по ликвидации излишних функций госаппарата, например, за счет внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. Что касается расходов на силовые структуры, их размеры приходится увязывать с анализом конкретных угроз для государства и граждан. Все это требует не только настойчивости в поиске резервов, но также осмотрительности и времени.
Нефтяной резерв
Но и промедлить в улучшении ресурсной обеспеченности образования, здравоохранения и инфраструктуры нельзя. Выход состоит в том, чтобы на ближайшие годы немного смягчить подход к определению цены отсечения на нефть и, соответственно, объема нефтегазовых доходов, которые допустимо тратить в течение года. Анализ, проведенный специалистами НИУ ВШЭ, убеждает, что увеличение цены отсечения с $40 в диапазоне до $45 за баррель не несет угрозы макроэкономической дестабилизации. Дополнительные ресурсы для федерального бюджета в этом случае составят около 500 млрд руб.
Разумеется, понятно и оправданно стремление тех, кто отвечает за макроэкономическую стабильность, иметь максимальный запас прочности. Мы, в свою очередь, решительно против выхода цены отсечения за пределы указанного диапазона. В то же время спорной кажется политика, гарантирующая максимальное удаление от одной красной черты ценой приближения к другой.
Почему цена отсечения в пределах $45 за баррель приемлема? Если предположить, что до конца 2017 года цены на нефть и курс останутся близко к текущим уровням, бюджет получит не 700 млрд, а около 1,3 трлн руб. дополнительных нефтегазовых доходов. При сохранении в последующие годы цены отсечения $40 и текущей цены $50 за баррель бюджет будет ежегодно сберегать около 1,5% ВВП. Примерно такие же приросты Резервного фонда наблюдались в 2012–2013 годах, когда цены на нефть превышали $100. На наш взгляд, наращивать резервы такими темпами при низких ценах на нефть является чрезмерной перестраховкой.
Консенсус-прогноз, который Центр развития НИУ ВШЭ регулярно готовит на основе опроса примерно 30 ведущих российских и зарубежных макроэкономистов, свидетельствует, что цены на нефть в ближайшие годы будут находиться в диапазоне от $40 до 60 за баррель. Судя по опыту, консенсус-прогнозы точнее, чем имеющие вполне объяснимую склонность к сверхосторожности прогнозы Минфина и ЦБ. Есть ли риск, что в отдельные отрезки времени цена на нефть будет составлять $40 и меньше? Да. Однако эффект таких падений почти наверняка перекроется эффектом более высоких цен на других отрезках среднесрочного периода.
Прогрессивный источник
Второй потенциальный способ увеличения финансирования значимых для роста отраслей — это введение прогрессивной шкалы НДФЛ. Оно имело бы как экономическое, так и важное общественно-политическое значение.
Современные исследования свидетельствует о том, что глубокое неравенство тормозит экономический рост. Между тем в нашей стране неравенство далеко вышло за приемлемые для большинства граждан пределы. Это настоятельно требует усилий государства по сокращению неравенства. Такие усилия предпринимаются, но они не всегда эффективны и редко бывают понятными для большинства. Одно из преимуществ введения прогрессивной шкалы — именно наглядность этой меры. Она стала бы сигналом, что более обеспеченные граждане берут на себя более весомую нагрузку для финансирования общих нужд.
В предстоящем периоде ожидается повышение пенсионного возраста. Утрата трудовой пенсии как дополнительного доходного источника в 55–65 лет будет особенно ощутима для граждан с доходами ниже среднего. В этом отношении введение прогрессивного НДФЛ также выглядит как компенсационная мера.
Другое преимущество прогрессивной шкалы НДФЛ состоит в том, что ее введение будет выгодно в первую очередь региональным бюджетам, от состояния которых в очень большой степени зависит финансирование образования и инфраструктуры, а во многом и здравоохранения.
Мы рассматриваем два возможных варианта изменений. Первый довольно жесток для населения. Он предполагает повышение базовой ставки до 15% с введением прогрессии (17 и 20%) начиная с 75 тыс. руб. Такое повышение даст региональным бюджетам 573 млрд руб. в год, что решило бы многие проблемы недофинансирования их обязательств и позволило бы уже в ближайшее время ощутимо улучшить состояние образования, здравоохранения и дорожной сети.
Другой вариант предусматривает введение необлагаемого дохода в размере одного прожиточного минимума и введение прогрессивной шкалы начиная с 30 тыс. руб. (15, 17, 20%). Дополнительные поступления за вычетом выпадающих доходов при этом составят 323 млрд руб. в год, что также помогло бы ощутимо продвинуться в решении проблем. По мере роста зарплат, то есть базы начисления НДФЛ, эффект может значительно увеличиваться.
Можно предоставить самим регионам решать вопрос о введении прогрессивной шкалы — в этом случае она будет дополнением к базовому НДФЛ.
Гражданская доля
Третий источник дополнительного финансирования факторов роста — средства граждан. Исследования ВШЭ показывают резко возросшую готовность граждан (практически всех доходных групп) платить дополнительные к существующим налоги и сборы при условии, что они будут видеть конкретные объекты этих расходов. Если в 2011 году дополнительно 2% своего дохода при таких условиях соглашался платить только каждый десятый гражданин, то в декабре 2016 года — каждый второй! Шкала приоритетов при этом такая: медицина — 26%, помощь бедным и одиноким старикам — 20%, школы — 15%, местные дороги — 14%. Как видите, приоритеты граждан совпадают с государственными, с их проекцией на уровень городов и муниципалитетов.
Задействовать средства граждан возможно только на местном уровне — для этого нужен пересмотр налоговых полномочий муниципалитетов. Учитывая, что НДФЛ взимается по месту работы, целесообразно ввести институт местных сборов, например, совмещенный с коммунальными платежами. Это серьезная реформа, но с ее реализацией мы получим мощнейший драйвер политической активности на местах. Выборы местной власти будут прямо связаны с коренными интересами граждан: сколько будем собирать, с кого собирать и на что именно. Это самый прямой и самый здоровый путь формирования в России демократического государства. Только снизу, опираясь на базовые, реально осознаваемые интересы жителей.
Реформа, связанная с введением новой налоговой системы, с перераспределением полномочий регионам и городам, необходима. Но ее полная реализация займет достаточно много времени — до 2020 года, а скорее даже до 2022-го. Мы не можем так долго ждать. Поэтому выбор решений до 2020 года более ограничен: это либо жесткое перераспределение бюджета, либо увеличение бюджетных расходов по описанным выше моделям.
Предлагаемые решения дискуссионны, и мы открыты для обсуждения и, разумеется, для уточнения деталей. Важно, однако, не потерять в споре о деталях главного — поиска оптимального сочетания факторов стабильности и развития как предпосылок долгосрочного экономического роста.
