Отрицательный отбор: почему в России неправильно распределяют налоги
Несмотря на данный президентом в последнем послании Федеральному собранию старт дискуссии по пересмотру параметров налоговой системы, программа недавнего Российского инвестиционного форума в Сочи налоговую тематику проигнорировала (за частным исключением режима налогообложения для самозанятых). Зато одна из центральных сессий форума, со звездным составом, включающим вице-премьера Дмитрия Козака и министра финансов Антона Силуанова, была посвящена межбюджетным отношениям, то есть вопросам распределения федеральных денег между дотационными субъектами Федерации.
Централизация всего
Конечно, в первую очередь данная подмена много говорит о самом форуме, превратившемся в регулярный слет региональной элиты для общения с федеральным начальством. Однако есть и более глубокая причина регулярной подмены публичной дискуссии о налоговой системе (и, в частности, распределении налоговых доходов и властных полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями) обсуждением межбюджетных трансфертов. Она заключается в создании и укреплении налоговой системы, неадекватной не только формальному статусу России как федерации, но и фактическому ее статусу как крупнейшего унитарного государства в мире. По меткому определению Козака, данному еще в начале прошлого десятилетия, российская налоговая система — это система маленького унитарного государства, характеризуемая чрезвычайной централизацией денежных потоков и властных полномочий на федеральном уровне.
В самом деле, в то время как большинство (22 из 32) стран ОЭСР за последние 20 лет провели радикальную децентрализацию фискальных систем (и ни одна не двигалась в сторону централизации), Россия, и без того отличавшаяся высочайшим уровнем централизации налогово-бюджетной системы, только за последние 12 лет «добилась» сокращения собственных доходов субъектов Федерации в консолидированном бюджете на 15 п.п. (более 3 п.п. ВВП).
В результате по итогам 2016 года, весьма неплохого для регионов благодаря восстановлению доходов от налога на прибыль, 72 субъекта Федерации из 85 получили дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Другими словами, лишь 13 субъектов обеспечили себя собственными доходами (и частично заемными средствами). Список самодостаточных субъектов из года в год немного меняется, но самыми устойчивыми в нем остаются две столицы, их области, Татарстан, Самарская, Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
При этом из получателей федеральных дотаций лишь 15 субъектов являются сверхдотационными, потребляя в совокупности до половины всего объема дотаций, остальные дотации размазаны неравномерным тонким слоем по шести десяткам регионов, которые являются дотационными не из-за депрессивного состояния экономики или географических условий, а в первую очередь благодаря сверхцентрализации налогово-бюджетной системы.
Как показывают расчеты, построенные на данных 2016 года, одного лишь решения о распределении акциза на табак (зачисляемого сейчас в федеральный бюджет и остающегося благодаря блестящему лоббированию на крайне низком уровне — около 40% от розничной цены сигарет при рекомендованном ВОЗ уровне в 70%) в бюджеты субъектов Федерации пропорционально потреблению (а не производству) было бы достаточно, чтобы число дотационных субъектов сократилось на 32 единицы, то есть за вычетом проблемных сверхдотационных субъектов более чем наполовину. Если же к этому прибавить федеральную часть акциза на алкоголь и 3 п.п. ставки налога на прибыль, зачисляемых в федеральный бюджет, система межбюджетных трансфертов осталась бы востребованной для решения реальных экономико-географических и социальных проблем тех самых 15 субъектов Федерации.
Однако подобное развитие ситуации явно не вписывается в систему ценностей федерального правительства. Регионы предъявляют запрос на федерализацию налогово-бюджетной системы, проявляющийся в том числе в создании различных «внебюджетных фондов», которые в добровольно-принудительном порядке финансируются как гражданами, так и предприятиями. Фактически речь идет о налоговых инструментах. Центр в ответ предлагает региону дополнительные налоговые полномочия, то есть по сути увеличение налоговой нагрузки, фактической или номинальной. К числу таких инструментов, уже полученных субъектами начиная с 2013 года, относится право перехода к кадастровой стоимости при определении налоговой базы по налогу на имущество организаций (в отношении торговой и офисной недвижимости) и граждан, введение торгового сбора (только для городов федерального значения), определение стоимости трудового патента для мигрантов, корректировка механизма взимания НДФЛ по сделкам купли-продажи жилой недвижимости. И очевидно, что поиск новых возможностей по установлению дополнительных налогов и сборов продолжается, что вызывает вопрос, а не стоит ли посмотреть, как использованы существующие, прежде чем обсуждать новые.
Анализ данных, проведенных аудиторско-консалтинговой фирмой PwC в рамках опубликованного в сентябре 2016 года рейтинга эффективности налоговой политики субъектов Федерации об использовании регионами своих полномочий в области налоговой политики в сопоставлении с уровнем бюджетной обеспеченности и источниками финансирования дефицита (дотации или займы), подтверждает интуитивно ясный тезис: чем более дотационным является субъект Федерации, тем меньше у него стимулов к работе с собственной налоговой базой и тем больше он фокусируется на получении дотаций от центра. Так, пятерка лидеров рейтинга (Москва, ХМАО, Московская область, Башкирия, Татарстан) воспользовались всеми предоставленными полномочиями, а предоставляемые льготы финансируют не за счет дотаций или долга, а за счет собственных средств. Одновременно пятерка регионов, замыкающих рейтинг (Астраханская область, Красноярский край, Смоленская область, Пермский край, Мурманская область), предпочла не пользоваться большинством предоставленных полномочий, не стесняясь предоставлять льготы по налогам фактически за счет федеральных дотаций и будущих поколений.
Следует отметить, что с 2017 года Минфин ввел практику заключения с регионами соглашений об условиях предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обуславливая их предоставление выполнением планов по сбору собственных доходов, заложенных в региональные законы о бюджете. Это правильно, но не стоит ограничиваться такими соглашениями. Надо требовать от дотационных субъектов полного использования собственных налоговых полномочий. По сути, речь идет о реализации давно предлагавшегося авторами принципа асимметрии налоговых полномочий, при котором субъекты, пренебрегающие работой с собственной налоговой базой и живущие за счет дотаций, фактически лишаются ряда полномочий и в принудительном порядке вводят по максимуму определенные элементы налоговой системы (например, устанавливают максимальную ставку транспортного налога на особо мощные автомобили — что многие дотационные субъекты предпочитают не делать, чтобы не нервировать свою элиту). В то время как бездотационные субъекты могут распоряжаться своими полномочиями по усмотрению (пока делают это за свой счет).
Важным элементом новой налоговой системы должна стать стабильность в определении порядка распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, возможно, с закреплением на уровне Конституции. Постоянный пересмотр, отсутствие у субъекта уверенности в своих доходах, постоянные попытки центра отобрать у профицитных субъектов «лишнее» ведут не только к неуверенности в завтрашнем дне, но и стимулируют у профицитных субъектов желание сформировать расходные обязательства под «избыточные» доходы. Другим вариантом поведения является «отыгрывание назад» под разными предлогами обещаний, выданных инвесторам, по налоговым льготам на прибыль и имущество. Причина — страх вернуться в состав дефицитных субъектов. Именно такой сюжет развивается сейчас в одном из субъектов, признанном лидере по привлечению инвестиций в автомобилестроение.
Только не снижение
И здесь, конечно, нельзя не сказать о другой родовой травме российской налоговой системы — ее полной автономности от мнения избирателей. Как на региональном, так и на федеральном уровнях это проявляется, в частности, в том, что никогда в новейшей истории России удачное состояние соответствующего бюджета не становится причиной хотя бы для обсуждения вопроса о снижении налогов. Многолетний профицит Фонда социального страхования рутинно из года в год изымается в доходы федерального бюджета, вместо того чтобы сократить тарифы взносов в фонд. Нефтяные сверхдоходы еще со времен министерства Кудрина отправлялись в резервные фонды, вместо того чтобы сокращать налоговую нагрузку на экономику. Не говоря о том, что бюджетная ситуация целого ряда субъектов Федерации в 2016 году вполне позволяет отменить на год-два транспортный налог или отложить на пару-тройку лет до худших, а не «лучших» времен введение налога на имущество физических лиц от кадастровой стоимости. Надеемся, что подобные варианты все же появятся на повестке общественной дискуссии в качестве возможных альтернатив развития как на региональном, так и на федеральном уровнях, предоставляя гражданам возможность выбора между постоянным наращиванием расходов бюджета и самостоятельным, без помощи государства, решением о том, куда потратить сэкономленные на налогах деньги. Что для этого нужно сделать — отдельная тема.
