Линия отреза: как проложить путь «регуляторной гильотине»
Проект «регуляторной гильотины» продолжает создавать информационные поводы. В апреле президент Владимир Путин одобрил доклад вице-премьера Константина Чуйченко об «общих контурах и реперных точках» реформы. В мае тема обсуждалась в Петербурге на заседаниях Международного юридического форума. А к Петербургскому экономическому форуму (6–8 июня 2019 года) обещают представить и соответствующие законопроекты, прежде всего о контрольно-надзорной деятельности. Презентаций хватает, но, судя по оптимизму участников процесса, масштаб проблемы и объем работ до сих недооценены.
Субъект-ориентированный подход
С самого начала «гильотину» воспринимали скорее как инструмент отсечения, но не как способ кардинальной реорганизации массива требований. С точки зрения регуляторов кратное сокращение количества норм и правил уже явилось бы оздоровляющей деловой климат революцией. Однако для бизнеса важнее даже не общий массив, а его сборка в зоне непосредственного выхода на объект контроля. Предприниматели (и не только они) должны выполнять исчерпывающий, закрытый перечень требований, иначе суть реформы выхолащивается. Можно сколько угодно заниматься вивисекцией общей нормативной базы, но какая разница, в чем тебя утопят — в море или ведре?
Пока проблема обозначена лишь в общем виде и проектных решений нет. Еще в начале года глава Минэкономразвития Максим Орешкин обещал систематизировать требования «по новому принципу: не по контролирующим ведомствам, а по видам бизнеса». Однако в этом заявлении настораживают два момента.
Во-первых, это вопрос не декларации, а огромной работы. Новая структура может оказаться важнее сокращения массива, но пока здесь сплошные вопросы даже на уровне языка и базовых понятий, не говоря уже о технических решениях. На апрельской конференции в ВШЭ кроме автора этих строк о проблеме «исчерпывающего перечня требований» вспомнил (и то мимоходом) только бизнес-омбудсмен Борис Титов.
Во-вторых, смущает объявление этого принципа новым. Точно такая же субъект-ориентированная схема заложена в принятом в 2002 году законе «О техническом регулировании», и именно такими исчерпывающими отраслевыми перечнями требований являются технические регламенты, в том числе уже принятые федеральными законами и постановлениями правительства. Скорее наоборот, проблема теперь в том, что делать с техническими регламентами а) как с уже принятыми и действующими нормативными правовыми актами и б) как с уже устоявшимся и работающим юридическим понятием, причем не только в России, но и в мире, в полном объеме — в ЕС.
Авторы «гильотины» уже не раз подчеркивали, что в исчерпывающих перечнях требований важно четкое разделение норм обязательных и рекомендательных. В мировой практике это обеспечивается разделением на обязательные регламенты и добровольные стандарты. Пока эта устоявшаяся терминология в проекте «гильотины» не задействована, а изобретать свою собственную — лишь «плодить новые сущности» либо дублировать уже действующий закон.
Архитектура решений
Если организующим модулем в «новом» подходе выступает не регулятор или надзор, а субъект деятельности, исполняющий требования, то буквально следующим шагом должно быть представление списка таких субъектов, собственно и задающего новую структуру нормативного поля. Однако это не так просто. За все время реформы техрегулирования правительство во главе десятков профильных министерств и ведомств с множеством институтов так и не представило хотя бы примерный эскиз общей системы технических регламентов. Такую структуру пришлось разрабатывать Национальному институту технического регулирования под эгидой экономического управления президента (без этого нельзя было запустить правительственную программу разработки технических регламентов). Тот проект был разработан на основе ОКОНХ — Общероссийского классификатора отраслей народного хозяйства. И чем изобретать велосипед, важнее договориться о приоритетной необходимости такого проекта, без которого гильотина будет работать хаотично, как капустная сечка.
В этом изделии важно не только заложить грамотную архитектуру, но и выдержать принципы под давлением ведомств с их инерцией и собственными интересами. Примерно понятны разделы: инфраструктура, строительство, транспорт, машиностроение, сельское хозяйство и пищевые продукты, энергетика, лекарственные средства и медоборудование, электрооборудование и бытовая техника, металлургия, авиация и авиастроение, атомная энергетика, и т.д., включая зрелища и услуги, от родовспомогательных до ритуальных. Перечень, конечно, неполный. При этом идея «гильотины» не позволяет ничем пренебречь: либо что-то из реформы сознательно выводится, либо после падения регуляторного «лезвия» остается вовсе без регулирования, что тут же становится поводом для скандала и обструкции идеи в целом.
Политическая декларация президента, сделанная с подачи правительства, предусматривает жесткий срок, после которого аннулируются все требования, не прошедшие «гильотину». При этом из слов премьер-министра Дмитрия Медведева, сказанных еще на последнем Гайдаровском форуме, следует, что «гильотина» в первую очередь затронет «наиболее зарегулированные сектора», а именно транспорт, экологию, промышленную безопасность, ветеринарию и санитарно-эпидемиологический надзор. Главное, что тут обещает проблему, — принцип классификации: если к отраслям (субъектам деятельности) еще можно отнести транспорт и ветеринарию, то экология, промбезопасность и санэпиднадзор — типичные куски ведомственной, надзорной «нарезки». В одном странном ряду оказываются рогатые олени, млекопитающие и парнокопытные. Например, если оптимизировать требования санэпиднадзора, то сюда попадут практически все отрасли и виды деятельности, а идея приоритетов отпадет сама собой, застопорив «гильотину» на полпути.
Далее окажется, что субъект-ориентированный подход без специальных решений ведет к неизбежным повторам общих, инвариантных требований, которые будут бесконечно множиться в каждом из отраслевых «исчерпывающих перечней». В концепции реформы техрегулирования проблема решалась введением категорий «общих» (инвариантных) и «специальных» (отраслевых) технических регламентов. Был также предусмотрен подуровень «межотраслевых» и «макроотраслевых» перечней. Такая архитектура позволяла рационально скомпоновать массив норм, однако в итоге принцип задушили. Опорные ведомства восприняли общие регламенты как повод разгуляться на «своей» территории и стали наполнять их не инвариантными требованиями, а всем подряд, включая самые специфические. После того как подготовка изменений в законе оказалась в ведении Росстандарта, позиции были сданы, архитектура сломана и лишенная иерархии мешанина восстановлена.
В итоге, например, так и не состоялся общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий и сооружений» с требованиями к субъектам деятельности именно по эксплуатации, но никак не по строительству, хотя понятно, что эксплуатируют здания все, а стройка — отдельная отрасль в ряду прочих. То же произошло с регламентом «О пожарной безопасности», вобравшим все интересное для ведомства, но не для подконтрольных субъектов. Теперь после каждой катастрофы вроде трагедии в Кемерово все возмущаются отсутствием отдельно собранных норм по эксплуатации, но структурных выводов так и не видно.
Возможно, главная проблема в том, что «гильотина» пока обрубает не столько требования, сколько всю свою предысторию. В свежем материале читаем: «Пересмотр обязательных норм для бизнеса начался еще в 2017 году». И чуть ниже: «В целом работа по совершенствованию контроля и надзора в правительстве ведется с 2012 года». Ошибка лет на 10–15. Там же говорится о 9 тыс. нормативно-правовых актов, регулирующих требования к бизнесу, хотя число одних только ГОСТов переваливало за сотню тысяч.
