Неуместные торги: почему система госзакупок может стать еще хуже
Осенью Госдума вновь займется законом о госзакупках. По словам первого вице-спикера Александра Жукова, правительственный законопроект, который может быть рассмотрен в осеннюю сессию, предполагает среди прочего сокращение числа способов закупок с 11 до трех. Останутся только конкурс, аукцион и запрос котировок, а например, от запроса предложений и двухэтапного конкурса откажутся. Также предполагается некоторое упрощение процедур и сокращение числа документов, необходимых для участия в закупках.
Поправки появились не на пустом месте — поручение модернизировать закон российский президент дал правительству еще в декабре 2018 года. В январе на заседании президиума Совета при президенте по стратегическому развитию и национальным проектам отмечалось, что сложившаяся система госзакупок не позволит осуществить нацпроекты. Она слишком сложна как для заказчиков, так и для добросовестных участников, но при этом допускает массовые случаи сговоров, мошеннических схем и «гринмейла». При тотальном процедурном контроле за закупками товары и услуги по госконтрактам нередко закупаются по ценам кратно выше рыночных.
Казалось бы, отвечающие за регулирование госзакупок Минфин, ФАС и Федеральное казначейство попытаются исправить ситуацию. Однако принятие обсуждаемого в правительстве законопроекта может еще больше оторвать российскую практику от мирового опыта и здравого смысла. Главный изъян поправок — еще больший упор на такой неэффективный механизм госзакупок, как аукцион с понижением цены.
Слишком просто
Попробуем описать ситуацию на примерах. Один мой приятель недавно с грустью поведал об изменениях в своей компании. Собственник вдруг перестал обращать внимание на предложения по сокращению издержек, стал падок на лесть, начались сплетни и интриги, инженера с золотыми руками взяли на зарплату 50 тыс. руб., а очевидно бестолкового GR-щика — на 250 тыс. И это все как раз тогда, когда фирма благодаря новым связям собственника получила доступ к госконтрактам и открылись новые горизонты. Я посоветовал ему не удивляться: поведение работодателя вполне рационально — теперь для него главный ресурс не технологии и человеческий капитал, а связи с чиновниками, в них он и вкладывает.
Неужели частный бизнес не может не заразиться от государства его болезнями, едва соприкоснувшись с ним? Думаю, что причина здесь не в патологической ущербности российского чиновника, а в неправильных стимулах.
Экономисты считают аукционы полезными не только для продажи имущества, но и для радиочастот, прав на выбросы и участков недр, поскольку это простой способ определения рыночной цены. Однако во всех вышеперечисленных случаях речь идет об аукционах на продажу. Что касается аукционов на покупку, то экономисты, наоборот, от использования аукционов предостерегают. Но в российских госзакупках главным способом (его доля достигла в 2018 году 70%) стал аукцион на понижение цены, который правильнее называть редукционным.
При этом в ЕС и США регуляторы не вмешиваются в закупки эквивалентом в 10 млн руб., российский бизнес, согласно исследованию ЦСР, не проводит торги при закупках менее 5 млн руб., но от российских госзаказчиков требуется проведение аукционов, даже если речь идет о суммах в 200–400 тыс. руб. При таких мелких закупках потенциальные издержки на проведение торгов будут выше (по оценкам ВШЭ, на 20%) потенциальной экономии от расширения конкуренции.
Но главная проблема — аукцион в принципе не может быть хорошим способом закупки, недаром авторы, пожалуй, самого знаменитого американского учебника по закупкам не советуют его использовать, а пункт (90) директивы ЕС № 2014/24/EU от 26 февраля 2014 года рекомендует странам-членам запретить такие способы закупок, где единственным критерием является цена.
Если закупщика заставляют покупать на аукционе, то он должен подробно и четко описать все неценовые характеристики товара или услуги. Это требует колоссальных временных и трудозатрат, ведь работники библиотек, школ, больниц, детсадов и других субъектов № 44-ФЗ не обязаны быть специалистами во всех закупаемых товарах, работах, услугах. Государство тратит миллиарды рублей на труд, который в итоге оказывается сизифовым. Вероятность ошибки очень велика, а значит, победить на аукционе может поставщик просроченной, некачественной, некондиционной продукции.
А для заказчика велик соблазн обратиться за «помощью» в подготовке ТЗ и аукционной документации. Разумеется, помощь будет оказана небескорыстно, документация будет составлена под конкретного поставщика, и торги будут превращены в профанацию. По сути, кривая реальность госзакупок сама толкает государственных и муниципальных заказчиков к сговору с поставщиками, потому что альтернативой является головная боль с победителем — поставщиком некачественного товара.
Игра с ценой
Казалось бы, давайте позволим заказчику сформулировать лишь общие требования к предмету закупки — и расходов бюджета меньше, и конкуренции больше — придет более широкий круг поставщиков, из которых заказчик выберет лучшего по соотношению цена/качество. Этот способ называется запросом предложений, и во многих странах он является преобладающим, в ЕС на него приходится до 70% закупок. Но в России он лимитирован только небольшими закупками, а теперь его и вовсе предлагается запретить. Очень лукавая позиция — сначала максимально ограничить применение механизма, а потом запретить, раз к нему редко обращаются.
Но кривизна созданной ФАС и Минфином системы этим не заканчивается. Вскрытые ФБК Алексея Навального оптовые закупки Росгвардией продуктов по ценам в разы выше розничных — далеко не единичный случай. Наше исследование говорит, что компьютерная техника по госзаказу закупается в лучшем случае на 20–30% дороже рынка; исследование НИУ ВШЭ показало, что ГСМ и топливо закупается оптом по ценам выше розницы. Московская больница № 62 закупала на конкурентных переговорах лекарства дешевле (экономия составляла от 13% до 5 раз), чем все остальные медучреждения, закупавшие аналогичные препараты на аукционах. Как показывает анализ практики ФАС, главное, на что обращает внимание регулятор, — процент падения начальной (максимальной) цены контракта в ходе торгов. При этом начальная цена часто берется с потолка — чиновник рассылает запросы фирмам, которые он знает. То есть в лучшем случае это цены предложения («хотелки» поставщиков), а ведь цены предложения и рыночные цены — совсем не одно и то же.
Дальше еще интереснее. Представим ситуацию, когда заказчик узнает, что один ноутбук стоит 30 тыс. руб., а второй — 20 тыс. Устанавливается начальная цена в 25 тыс. руб., поставщик первого ноутбука не участвует в торгах, второй снижает цену до 24 тыс. Заказчик отчитывается об экономии 1 тыс. руб., но на самом деле он переплатил 4 тыс. руб. за менее качественный ноутбук.
Более того, архитекторы системы госзаказа как будто нарочно мешают заказчику просто пойти и купить товар по действующим рыночным ценам. Закупка биржевых товаров на бирже де-факто запрещена. А против такого простого и надежного способа определения рыночной цены, как конкурентные ценовые переговоры (в ЕС на открытые переговоры приходится 14%, а на многоэтапные переговоры — 4% госзакупок) ФАС выступила резко против, добившись его исключения при принятии 44-ФЗ, назвав этот способ коррупционным. Казалось бы, что может быть коррупционнее столь любимого ФАС и Минфином аукциона? Можно ведь обеспечить видео- и аудио фиксацию переговоров и снять часть коррупционных рисков. Кстати, в ЕС аукцион для закупок возможен не в качестве самостоятельной процедуры, а как второй этап конкурентных переговоров — он применяется только после того, как в открытом режиме заказчик и потенциальные поставщики выработают технические условия.
Неверные стимулы
Если госзаказчик постоянно предлагает вам азартную игру в виде аукциона, то ни о каких долгосрочных инвестиционных планах не может быть и речи. Даже если вы договоритесь, что ТЗ будет написано под вас, ситуация может в любой момент измениться, например, вашего покровителя уволят. К тому же вы постоянно находитесь под дамокловым мечом, нарушая закон, который сложно не нарушить.
Представители новой поведенческой экономики, например лауреат Нобелевской премии по экономике 2002 года Даниель Канеман и Ричард Талер, получивший премию в 2017 году, полагают, что мелкие штрафы, не подкрепленные моральными стимулами, приводят к росту нарушений. То есть если заказчиков штрафовать за опоздание на час с размещением извещения, за несоответствие плана плану-графику и за другие действия, смысл выполнения которых непонятен даже участникам системы, они получат индульгенцию на совершение крупных проступков. То есть десятки тысяч штрафов ФАС за мелкие процессуальные нарушения только способствуют мошенничеству и «распилу» бюджетных средств.
К сожалению, готовящиеся поправки в 44-ФЗ показывают: максимум, на что готова триада регуляторов, — поднять порог мелкой закупки со 100 тыс. до 200 тыс. руб. и отменить одну-две из дюжины ненужных бумажек и форм отчетности. Упрощение понимается лишь как еще более открытый доступ к аукционам, создающим монополии и способствующим завышению цен и сговорам.
