Татьяна Голикова — РБК: «Отраслевые министерства должны умерить аппетиты»

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова (Фото: Олег Яковлев / РБК)

​«В 100% случаев идет последующее удорожание стоимости строительства»

— Сейчас власти обсуждают переход на однолетний бюджет в следующем году. В последний раз на однолетний бюджет переходили в кризисном 2008-м. Как вы считаете, сейчас это решение только на будущий год или на более длительную перспективу?

— Я думаю, что сейчас это будет сделано всего на один год. Тем более что Министерство финансов готовится к принятию обновленной редакции Бюджетного кодекса, и в ней остается необходимость сохранения трехлетнего бюджета с долгосрочной перспективой. Очевидно, что положительная сторона решения о временном переходе на однолетний бюджет — большая определенность с точки зрения формирования бюджета и исполнения его параметров. Не будет нереалистичных планов на второй и третий год в рамках трехлетнего бюджетного цикла.

Что касается отрицательной стороны. Очень важно, какую позицию займет правительство по заключению средне- и долгосрочных контрактов, которые финансируются из бюджета. По этому поводу пока никто не высказывался. Но я думаю, что эта тема не останется без внимания, когда будут приниматься поправки в бюджетное законодательство.

— Для бизнеса важна определенность, а однолетний бюджет ее не предполагает. Не приведет ли это к сокращению инвестиционных планов и, как следствие, только к ухудшению ситуации в экономике?

— Я не случайно сказала, что очень важна позиция правительства по поводу исполнения контрактов. А это зависит от финансовых возможностей, которыми государство располагает в соответствующий период времени. Не думаю, что правительство откажется от института государственных программ, которые приняты на среднюю и долгосрочную перспективы. Даже однолетний бюджет все равно будет сформирован по структуре этих государственных программ. Они будут скорректированы к концу 2015 года исходя из тех параметров, которые будут заложены в бюджет 2016 года, и предположений относительно того, как будет развиваться ситуация в последующие периоды.

Будет ли правительство вносить в Госдуму прогноз не только на 2016 год, а на три года, сейчас еще не решено. Но я думаю, что однозначно для себя правительство будет такой прогноз делать. И это было бы правильно. Сейчас еще одна проблема заключается в том, что отраслевые министерства должны умерить свои аппетиты с учетом тех финансовых и экономических ограничений, которые на сегодняшний день существуют. Я могу сказать, что пока мы этого не наблюдаем. Нам кажется, что пока они живут в ситуации, когда все хорошо, можно попросить еще денег, а бюджет должен удовлетворять их интересы, и в этом случае будет инвестиционное развитие. Спорный вопрос.

— Ранее вы неоднократно говорили о том, что бюджетные средства расходуются неэффективно. На 1 января 2015 года из выделенных бюджетным и автономным учреждениям средств было не использовано 208,6 млрд руб. Можете оценить, какой резерв для экономии есть у бюджета?

— Оценки могут быть более оптимистичными или же более консервативными. Цифры, которые вы упомянули, — это остатки на 1 января 2015 года, которые сложились у государственных бюджетных и автономных учреждений по использованию средств, субсидий на выполнение государственного задания и иные цели, которые стоят перед этими учреждениями. Ситуация не очень хорошая, потому что эти остатки за 2014 год выросли почти на 60%. Это очень серьезные цифры. Это действительно свидетельствует о не очень качественном планировании и недостаточном контроле со стороны учредителей над этими учреждениями.

Не очень приятно, что это в основном социальная сфера и речь идет о недополученных услугах. И самое интересное, что в структуре этих 208,6 млрд руб. есть и те средства, которые учреждения получают от платных услуг, — это 79 млрд руб. Их доход от так называемой предпринимательской деятельности. Причем доля остатков от платных услуг растет. И возникает вопрос: зачем тогда такой объем платных услуг собирать с населения? Чтобы потратить? На какие цели? Куда потом расходуются эти деньги? Эта ситуация абсолютно непрозрачна. И здесь должна быть индивидуальная работа с каждым учреждением министерств, учредителями которых они являются, чтобы реально разбираться в ситуации.

Есть еще одна тема — управление дебиторской задолженностью федерального бюджета. Мы видим устойчивую тенденцию к ее росту. На 1 января 2015 года это 3,8 трлн руб., из которых 2,7 трлн руб. — это в основном авансы, которые были выданы, как правило, на строительство объектов и приобретение оборудования. И это неотработанные авансы. Мы не исследовали эту тему применительно к бюджетам регионов. Но я думаю, что там она тоже есть. Авансы не отрабатываются, при этом выдаются новые средства на одни и те же проекты. Значительные объемы средств выделяются в конце года, работы не выполняются. И практически в 100% случаях идет последующее удорожание стоимости строительства. И одновременно растет объем незавершенного строительства. По отчетам главных распорядителей бюджетных средств, в России за 2014 год более 9 тыс. объектов незавершенного строительства на общую сумму 1,969 трлн руб. И я думаю, что это не окончательная цифра.

— Чем такая ситуация с финансированием объясняется?

— Есть коррупционная составляющая, и мы это наблюдали на космодроме Восточный. Авансировались работы, авансы не отрабатывались, при этом субподрядные и субсубподрядные организации использовали их на цели, не связанные со строительством космодрома. Я думаю, что космодром Восточный — это не единственный пример.

Если мы посмотрим детально другие объекты, то, может быть, не в таких масштабах, но будет похожая ситуация. Неприятно то, что министерства и ведомства, у которых накоплен большой объем дебиторской задолженности, считают, что это в порядке вещей. При этом в контрактах прописывается, что последующее финансирование осуществляется только после того, как аванс отработан. На самом деле происходит иное: выдаются новые средства, и аванс остается неотработанным. Он, как правило, размещен в банке на депозите, если не использован на иные цели. На него начисляются проценты, а они уже остаются в распоряжении подрядчиков и субподрядчиков. Поэтому если возвратиться к вопросу, а есть ли резервы, ответ: есть. Просто нужно очень внимательно заниматься возможной мобилизацией резервов, не поддерживая соответствующие министерства в выделении дополнительных средств на одни и те же цели.

— Я правильно понимаю, что объем резерва — это те суммы по авансам?

— Это не все 2,7 трлн руб. Часть денег будет отработана.

— Президент также поручил определить к 10 октября ведомство, которое будет отвечать за ревизию долгов перед бюджетом. Принято ли решение?

— Это будут Минфин и Федеральное казначейство. Эти ведомства осуществляют оплату обязательств по контрактам. Счетная палата поможет теми материалами, которыми располагает. Но однозначно, что эта работа должна быть проведена. В таких экономических условиях мы не можем позволить себе роскошь с точки зрения расходования средств в таких больших объемах.

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова

(Фото: Олег Яковлев / РБК)

«Очень легко попасть в бюджет и очень сложно из него выйти»

— В этом году Счетная палата представила результаты целого ряда резонансных проверок — космодрома Восточный, госкомпаний «РусГидро», РЖД, «Автодор». Какие еще проверки запланированы?

— У нас обширный план. Мы проверяем исполнение антикризисного плана правительства и использование средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Есть соответствующие поручения. Отчеты мы формируем ежеквартально. Из крупных компаний будут проверки РЖД, «Автодора», «Инфраструктурные инвестиции 3», РФПИ, «Ямал СПГ» [крупнейший акционер — НОВАТЭК]. Они все будут в сфере нашего внимания. Контрольные проверки проводятся, когда средства из ФНБ уже поступили на счета компаний. Как это было в случае с РЖД и «Автодором», к примеру. И эта работа будет продолжена. И если вам кажется, что мы, к примеру, часто заходим с проверкой в РЖД [с 2015 года Счетная палата сообщила о результатах трех проверок, касающихся РЖД, также компания упоминалась в проверках организаций, получивших бюджетные средства в уставные капиталы], это не так. Мы только смотрим проекты, на которые выделены средства ФНБ.

— В этом году проверки Счетной палаты были достаточно резонансными. Как у вас складываются отношения с руководством проверяемых компаний, чувствуете давление?

— Фактов давления я не припомню. Серьезных препятствий в работе аудиторов не было. Есть факты, когда затягивают с предоставлением материалов — мы получаем их в конце проверки. В этом случае у инспекторов остается мало времени детально их изучить.

— Вы проверяли, насколько эффективно «Автодор» использовал средства ФНБ в проекте ЦКАД, кольцевой автодороги, которая должна разгрузить МКАД и федеральные трассы. Проект находится на начальной стадии, там есть сложности с подрядчиком. А Счетная палата уже делает вывод о неэффективном использовании. Почему?

— Мы не начинали проверки получателей средств ФНБ, пока к ним не поступали средства из Минфина. У каждого инвестпроекта есть свой паспорт, разработанная проектно-сметная документация, сроки реализации. Мы не сказали, что средства неэффективно использовались. Мы заявили, что средства выделены, но они не расходуются. Так, может, поторопились с выделением средств, если проект еще не готов? Может быть, не нужно было их выделять, пока не будет все готово для использования средств? Если компания запросила деньги, это не значит, что они должны находиться на депозите, они должны работать именно на тот инфраструктурный проект, на который предназначены.

— Это говорит о том, что нужно менять механизмы выделения средств?

— Абсолютно! Сейчас мы говорим о двух механизмах выделения средств: напрямую из бюджета и через ФНБ. Последний еще не обкатан. Все достоинства и недостатки этого механизма, я думаю, мы увидим в следующем году, когда все эти проекты войдут в стадию плановой реализации. Есть механизм, не очень себя оправдавший, — это взносы в уставные капиталы. И основная его проблема в том, что средства предусматриваются в бюджете, но в том году, на который они планируются, как правило, не используются.

При проверке исполнения бюджета 2014 года выяснилось, что более 150 млрд руб. было выделено как взносы в уставные капиталы, но более 84 млрд руб. не было использовано, 7,4 млрд руб. было получено в результате размещения на депозитах, но это уже не средства бюджета. Мы и до этого ставили вопрос о том, что нужно ужесточить требования к финансово-экономическому обоснованию планирования этих ассигнований в бюджете. В качестве взносов в уставные капиталы они должны предусматриваться именно на тот год, в котором планируется их использование. Мы ставили этот вопрос перед президентом, он нас в этой части поддержал.

— Вы сейчас описываете ситуацию в РЖД?

— РЖД всегда грешили двумя вещами. Деньги в качестве взноса в уставный капитал всегда заявлялись на инвестиции, но в бюджете они проходили в качестве взноса в уставный капитал не на инвестиционные цели. Что это означает? Это означает, что они могут их использовать на иные проекты и текущие расходы. Было достаточно много ситуаций, когда средства запрашивались на конкретный объект, и он строился, но не вводился в установленные сроки. Были случаи отсутствия проектно-сметной документации, технологического аудита. Это все мы фиксировали. Не могу сказать, что компания ничего не делала, чтобы исправить ситуацию. Другое дело, какими темпами и насколько эффективно принимались решения.

— Что может ужесточиться в плане финансово-экономического обоснования?

— Если компания получила деньги и не использовала их, то и не надо ей больше предусматривать бюджетные ассигнования на следующий год. Применительно к бюджету 2016 года это ключевой момент. Мы очень любим рассуждать на тему, насколько эффективно расходуются средства в образовании, здравоохранении, сфере культуры. Мы очень предметно эти вопросы рассматриваем. Почему же мы так предметно не смотрим на финансово-экономическое обоснование по взносам в уставные капиталы компаний? Что нам мешает? Почти в 100% случаев в 2014 году финансово-экономическое обоснование выделения средств через такой механизм отсутствовало. Очень хочется задать вопрос Минфину: а почему?

— Чем руководствуется Минфин при выделении средств в данном случае?

— Я думаю, что здесь есть определенный элемент лоббизма со стороны отраслевых министерств. Определенные поручения дают вице-премьеры. И ​Минфину очень сложно противостоять этому. Он в данной ситуации один. Кроме того, у нас принято так: если год или два объемы ассигнований из бюджета не будут выделяться, то тогда встанет вопрос о целесообразности ​господдержки тех или иных направлений расходов. У нас очень легко попасть в бюджет и очень сложно из него выйти. Тот, кто один раз получил бюджетную поддержку, уже ни за что не хочет ее лишаться.

— На космодром Восточный были выделены дополнительные 20 млрд руб. Будете проверять, как расходуются эти средства?

— Будем, хотя бы только потому, что они были выделены в рамках антикризисного фонда. В конце года будут результаты проверки. Средства были выделены Спецстрою для «Дальспецстроя». Мы пытались при формировании поправок в бюджет получить соответствующее финансово-экономическое обоснование этого решения, но так и не получили окончательный вариант.

В целом, если говорить о космической отрасли, у нас по результатам только проверки исполнения федерального бюджета 2014 года выявлено различных нарушений на 263 млрд руб., рост более чем в семь раз по сравнению с 2013 годом. И около 35% этой суммы — нарушения Роскосмоса.

— Когда в этом году будет проводиться проверка «Роснано» и «Сколково»?

— В октябре-ноябре. По «Роснано» будет проверка эффективности предоставленных госгарантий. По «Сколково» — комплексная проверка.

— Компании, работающие на строительстве объектов к чемпионату мира по футболу 2018, говорят, что сметные нормативы утверждались еще в 2001 году и заложенная в них стоимость материалов ниже, чем фактическая. В итоге они несут убытки.

— Это проблема Минстроя. Почему они не поменяли строительные нормы и правила? Сейчас они имеют все поручения по этому поводу.

— Счетная палата при проверках этих объектов ориентируется на те данные, что заложены в нормативах?

— Мы смотрим, какие нормативы применяются: федеральные, региональные и индивидуальные. И видим, что в значительном количестве случаев, не только при строительстве стадионов, применяются индивидуальные нормативы. В них стоимость составляющих существенно выше. А на каком основании? Это большой вопрос.

— Планируется ли в этом году проверять эффективность расходования средств при строительстве Керченского моста, на который уже выделили 40 млрд руб.?

— В плане на 2015 год этого объекта нет. Планы на 2016 год будут сформированы в декабре. Но план на этот год в силу экономической ситуации очень подвижный. Следующий тоже будет таким. Мы оперативно реагируем на поручения президента и парламента.

— Готовится проект постановления правительства о снижении ценовой планки по контрактам, подпадающим под действие антикоррупционного правила: при стоимости контракта 500 млн руб. поставщик будет обязан предоставлять информацию обо всех крупных субподрядчиках. Сейчас это необходимо делать для контрактов от 1 млрд руб. Показала ли действующая система эффективность?

— Такой проект в Счетную палату не поступал. В связи с этим сложно говорить о задачах, которые им предполагается решить. Но можно отметить, что снижение указанных порогов не позволяет сделать вывод о том, что эта мера исключительно антикоррупционная. Она в большей степени направлена на возможность государственного заказчика более предметно оценивать надежность контрагентов и контролировать исполнение контрактов.

Данный вопрос необходимо рассматривать с планируемыми изменениями в федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок…», с предложениями о размещении информации о субподрядчиках в открытом доступе в единой информационной системе. Такие изменения упростят контроль за возможной аффилированностью заказчика и поставщика, если, конечно, она не будет спрятана за офшорной юрисдикцией. Эту сферу планируемые изменения не затрагивают, равно как и не ограничивают само посредничество в государственных закупках.

— Сейчас расследуются уголовные дела, связанные с расходованием средств «Роснано», космодрома Восточный. Насколько вы считаете систему аудита за расходованием бюджетных средств эффективной, если позже якобы вскрываются хищения?

— Вскрытие таких фактов как раз и показывает эффективность аудита. Своим проверками мы стараемся охватить ту или иную проблему более широко и выявить системные ошибки, чтобы потом дать правительству и проверяемым объектам полноценный рецепт их устранения.

Вообще надо отметить, что раньше работа Счетной палаты в большей степени была направлена на выявление нарушений по факту, когда уже все потратили. Теперь приоритетным направлением стал предварительный контроль, выявление рисков там, где нарушение еще не состоялось, но может произойти, если не принять меры. Предупредить нарушение всегда эффективнее, чем его просто выявить как свершившийся факт. Мы усилили взаимодействие с силовыми структурами — сделали его более оперативным. Благодаря новым полномочиям пользуемся возможностью выписывать административные штрафы и сейчас законодательно совершенствуем этот процесс.

— В мае вы говорили, что Счетная палата выявляет нарушения на миллиарды рублей, а штрафы за эти нарушения несоразмерно меньше, от 2 тыс. руб. Тогда же вы вышли с предложением повысить размер штрафов за нарушения в бюджетной сфере. Получила ли эта история развитие?

— Мы достаточно плотно по этой теме работаем с Госдумой. Мы ведем работу по взысканию административных штрафов с середины 2014 года. И у этого механизма есть особенность: административные штрафы налагает инспекторский состав Счетной палаты, а решение о взыскании принимает Росфиннадзор. Результат очевиден: во многих случаях Росфиннадзор отказывает в реализации административных протоколов, наверное, и потому, что представляет исполнительную власть.

Сейчас в первом чтении одобрен законопроект, согласно которому полномочия по принятию решений о взыскании штрафов будут принимать мировые судьи. И одновременно мы правим состав административных правонарушений, по которым сможем взыскивать штрафы. Как только пройдем этот этап, приступим к тому, чтобы рассматривать тему увеличения штрафов.

— Насколько штрафы могут быть увеличены?

— Я не думаю, что в десятки раз. Они налагаются на должностных лиц, которые платят штрафы из своих доходов. Мы должны соизмерять их возможности.