Оценка постфактум: какие неудобные для бизнеса законы могут изменить

Фото: Владислав Шатило / РБК

Минэкономразвития начнет проводить оценку действующих законов на предмет их влияния на бизнес-климат. Министерство подготовило проект плана проведения оценки фактического воздействия (ОФВ) нормативно-правовых актов. ОФВ — это инструмент анализа последствий действующих законов (в отличие от оценки регулирующего воздействия, которая подразумевает анализ результатов законопроектов, которые потенциально только могут быть приняты).

Всего в план ОФВ, с которым ознакомился РБК, включено 20 федеральных законов, постановлений правительства и ведомств, а также приказов органов исполнительной власти. Оценить их влияние на деловую среду планируется в течение следующего года. Пресс-служба Минэкономразвития подтвердила РБК подготовку документа. «Для проведения ОФВ Минэкономразвития отобрало наиболее значимые для бизнеса нормы. В ближайшее время проект плана рассмотрят на правительственной подкомиссии, которую возглавляет глава МЭР Максим Орешкин», — сообщили в министерстве.

«Сейчас разработчик закона говорит правительству, что у него в отрасли все хорошо, а бизнес говорит, что все плохо. Объективной оценки сейчас нет. ОФВ — это инструмент, который позволит предоставить эти объективные данные», — отмечает источник в финансово-экономическом блоке правительства.

Подобная экспертиза проводилась с 2012 года, но только в отношении приказов ведомств, оценка не охватывала постановления правительства и федеральные законы, говорит еще один собеседник РБК в правительстве. 70% проанализированных тогда документов власти изменили или отменили. В 2017 году Минэкономразвития провело эксперимент по оценке фактического воздействия федеральных законов и постановлений правительства, но тогда он касался только документов, за разработку которых отвечало само министерство, продолжает собеседник РБК. Одним из них стал закон о техническом осмотре транспортных средств, впоследствии правительство разработало пакет поправок к нему, которые во многом учитывали результаты ОФВ.

Механизм ОФВ включает три этапа, объясняет источник в министерстве. Сначала закон на достижение заявленных целей регулирования проверит ответственное ведомство, затем свою позицию представит бизнес и экспертное сообщество, а потом экспертное заключение подготовит Минэкономразвития. По итогам обсуждения ведомство предложит один из трех вариантов — оставить норму в действующем виде, внести в нее поправки или вовсе отменить. Выбрать схему действий должна комиссия правительства по административной реформе. Весь процесс должен занимать три месяца по каждому закону.

Что проверят в первую очередь

Один из ключевых документов, который могут подвергнуть анализу, — поправки в закон о торговле 2016 года (ранее об этом также писали «Известия»). Они должны были обеспечить конкуренцию и прозрачность рынка и защитить интересы российских производителей, однако на деле, как говорится в плане МЭР, создали сложности для участников рынка. Премьер-министр Дмитрий Медведев после встречи с иностранными инвесторами в октябре поручил провести ОФВ документа.

План также включает блок проверки экологических инициатив. Например, из-за неточностей в законодательстве о лесном надзоре компании могут проверяться и привлекаться к административной ответственности и региональными, и федеральными надзорными органами. Другая проблема — двойное регулирование в определении класса опасности отходов со стороны Минприроды и Роспотребнадзора, которое производится по разным критериям (Минэкономразвития предлагает исключить это дублирование). Еще одна экологическая норма, по которой чиновники собираются провести ОФВ, касается присвоения номеров объектам, где размещаются отходы. Согласно нынешнему законодательству эти объекты должны вноситься в соответствующий реестр, но на практике это занимает три—девять месяцев, хотя отходы, которые планируется хранить, неопасны или мало опасны. Как отмечается в документе, такая норма замедляет процесс добычи нефти и газа.

Еще один блок плана по ОФВ затрагивает нормы, которые ведут к избыточным расходам при перевозке крупных грузов: отмена ограничений на число поездок по специальному разрешению (сейчас не более десяти), пересмотр избыточных требований в этом документе, конкретизация оснований отказа в его выдаче и т.д. Большой раздел также касается лишних требований к производственным помещениям (размеры проходов, лестниц, площадок и т.д.).

Алкогольные меры

Минэкономразвития также планирует оценить эффект от закона о регулировании алкогольной продукции. Сейчас, согласно документу, регионы могут устанавливать дополнительные ограничения при продаже алкоголя (в дополнение к тем, что уже есть на федеральном уровне). Например, в ЯНАО его нельзя размещать в торговом зале с другими товарами, а в Якутии алкоголь можно продавать лишь в отдельных специализированных торговых объектах. Подобные меры приводят не к сокращению потребления алкоголя, а к издержкам для бизнеса, говорится в плане МЭР.

Фото: Максим Блинов / РАИ Новости

Проблему избыточного регулирования при реализации алкоголя подтверждают и ретейлеры, и производители. Вводя дополнительные ограничения, региональные власти обычно рассчитывают на снижение уровня употребления, но чем больше в регионе ограничений, тем сильнее растет нелегальный оборот и число отравлений «кустарным» алкоголем, рассказал РБК президент Союза производителей алкогольной продукции (СПАП) Игорь Косарев. Кроме того, в таких зарегулированных регионах резко растет спрос на самогонные аппараты.

Запретительные меры дезориентируют потребителя и влияют на количество и качество продаж, отмечает совладелец проектов «Лефкадия» и «Саук Дере» Михаил Николаев. По его словам, как и любой другой запрет на ведение деятельности, подобные меры ведут к уменьшению выручки магазинов, негативно влияют на ассортимент, что в конечном счете плохо как для ретейлеров, так и для производителей.

Правила, действующие в различных регионах, значительно осложняют работу розничных сетей, соглашается представитель «Магнита». Единый подход к установлению размеров прилегающих территорий, в пределах которых можно продавать алкоголь, отсутствует, добавляет он: в ряде муниципальных образований прилегающие территории ограничены 30–50 м, а в некоторых населенных пунктах эти значения отличаются в большую или меньшую сторону. По его словам, такие ограничения приводят к дополнительным барьерам для легальной торговли алкоголем, особенно в местах плотной застройки.

Ведомственное сопротивление

«Конечное решение [о том, как поступить со спорным законом] принимает правительство, и оно может быть любым. Но это будет битва аргументов», — говорит о плане Минэкономразвития один из собеседников РБК в финансово-экономическом блоке. По его словам, процедура ОФВ «будет первым шагом к проведению большой работы по ретроспективной оценке постановлений и законов». Технически оценка будет проходить через портал regulation.gov.ru, на котором сейчас проводится и оценка регулирующего воздействия.

В 2012 году, когда экспертиза действующих актов начала действовать в отношении ведомственных приказов, Минэкономразвития столкнулось с нарастающим противодействием органов исполнительной власти, говорит директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Даниил Цыганков. «Минэкономразвития не могло само отменить приказ, раскритикованный бизнесом и департаментом ОРВ. Оно писало обращение в Минюст, а тот — в госорган, который разрабатывал документ. Федеральные ведомства начинали сопротивляться, а правкомиссия по административной реформе не готова была постоянно их воспитывать», — отмечает Цыганков. С конца 2016 года проблемы возникли уже с ежегодными планами по ОФВ (введенной постановлением правительства в январе 2015-го) — эти планы должна была утверждать та же комиссия по административной реформе, но она уже собиралась редко, из-за чего ОФВ так де-факто и не запустилась, отмечает Цыганков.

Недавно полномочия по утверждению плана перешли в подкомиссию по ОФВ. Но проблемы с эффективностью ретроспективной оценки возникнут из-за ограниченных сроков, считает Цыганков: «Полутора-двух месяцев может оказаться недостаточно, для того чтобы осуществить полноценный анализ достигнутых или недостигнутых целей изначального регулирования с количественными расчетами для всех важных игроков».

Бизнес давно просил утвердить план ОФВ, напоминает вице-президент РСПП Александр Варварин, процедура поможет решить часть проблем. «Хотя, конечно, мы не склонны преувеличивать роль этой процедуры в решении проблем некачественного регулирования. На наш взгляд, важно реализовать более системные меры, такие как ограничение контрольных мероприятий в отношении требований нормативных актов, принятых до введения процедуры ОРВ (с установлением определенного переходного периода)», — отмечает он. Подобную меру уже реализовали в отношении актов СССР и РСФСР, и это позволило избавиться от ряда избыточных требований, напоминает Варварин.

Для бизнеса разногласия лучше снимать еще на этапе обсуждения с профильным органом исполнительной власти, отмечает вице-президент РСПП.

Минфин сообщил РБК, что рассмотрит предложения Минэкономразвития. О рассмотрении документа рассказал и Минтранс. РБК направил запросы в ряд других ведомств, ответственных за разные разделы плана, но пока не получил ответа.