«Система не сработала»: в чем проблемы пожарной безопасности в России
Пожар в кемеровском ТЦ «Зимняя вишня», в котором погибли 64 человека, вызвал предсказуемую реакцию российских властей: президент пообещал найти и наказать всех виновных, Генпрокуратура поручила начать тотальные внеплановые проверки торговых центров, а МЧС попросило себе больше надзорных полномочий. Трагедия в Кемерово — не случайность, а следствие системных проблем, говорят опрошенные РБК эксперты в сфере пожарной безопасности: невозможно выполнить все 100 тыс. требований, содержащихся в нормативных документах, иногда проще заплатить штраф или взятку инспектору, качество проверок и проверяющих страдает, а бизнес сам часто экономит на элементарных вещах, которые могли бы снизить пожарные риски.
Система не меняется
За последние годы в России было несколько крупных пожаров в торговых центрах, в том числе пожар в ТЦ «Адмирал» в марте 2015 года в Казани, где погибли 19 человек. Несмотря на реформу контроля и надзора, идущую с 2016 года, система пока не изменилась, а потому «высокая вероятность массовой гибели людей сохраняется», сказал РБК эксперт по пожарной безопасности, бывший инспектор Государственного пожарного надзора, доктор технических наук Вадим Коробко. Нужно пересчитать по всей стране все объекты с массовым пребыванием людей и по результатам расчетов проверить уже предусмотренные меры противопожарной защиты, призывает он.
Заявленный смысл реформы контрольно-надзорной деятельности заключался в том, чтобы перейти от «палочной» системы, при которой проверяли всех подряд, к системе, ставящей в приоритет предотвращение вреда (профилактику) и дифференцирующей внимание проверяющих в зависимости от степени риска. МЧС, которое отвечает за большую часть пожарного контроля в стране, называли лидером по внедрению риск-ориентированного подхода, куратор реформы министр по делам «открытого правительства» Михаил Абызов в феврале 2018 года хвалил МЧС за «прекрасные результаты», которые делают министерство «примером и для других ведомств, осуществляющих контрольно-надзорные функции».
Чтобы власти перестали «кошмарить» бизнес, президент Владимир Путин в 2015 году установил мораторий на плановые проверки малых предприятий. «Исключены контрольные мероприятия в отношении всех субъектов малого предпринимательства», — напоминало МЧС в докладе о надзорной практике за девять месяцев 2017 года. Но после кемеровского пожара оказалось, что субъекты малого бизнеса могут владеть большими объектами высокого риска: в 2016 году пожарные инспекторы собирались проверять ТЦ «Зимняя вишня», но не стали этого делать, узнав, что собственник формально представляет малый бизнес. Акт проверки формально был выписан, но реально проверки не было, признал замглавы МЧС по Кемеровской области Павел Кононов.
Что говорит статистика
По статистике МЧС, и количество пожаров в стране, и количество их жертв в последние годы снижается — так же, как и число пожарных проверок (см. инфографику). Формально это именно то, ради чего и затевалась реформа контроля и надзора: система должна работать на сокращение ущерба «охраняемым объектам» (люди и собственность), а не на увеличение давления на бизнес. Проблема в том, что по международным меркам от пожаров в России по-прежнему гибнет слишком много людей. Согласно прошлогоднему докладу (.pdf) Международной ассоциации пожарно-спасательных служб (CTIF), в России больше всего жертв пожаров на 100 тыс. населения — 6,4 человека (по данным за 2015 год). В 2016 году показатель сократился до шести человек на 100 тыс. населения, следует из расчетов РБК. В США, для сравнения, в среднем один человек на 100 тыс. жителей гибнет от пожаров, в Великобритании — 0,5.
В статистике МЧС учитываются люди, которые погибли «в результате воздействия опасных факторов пожара и (или) сопутствующих проявлений», следует из соответствующего приказа. А до 2009 года учитывались погибшие непосредственно на месте пожара или в течение 90 дней от полученных повреждений. «Официальная статистика МЧС легко регулируется изменением правил учета. Достаточно считать жертвой пожара человека, умершего непосредственно в горящем здании, а не в больнице в течение месяца, и число погибших пойдет вниз», — писали в 2017 году в научно-техническом журнале «Пожаровзрывобезопасность» эксперты Лев Савельев и Павел Князев.
Нормы избыточны и не актуальны
Главные риски заложены в нормативной базе — это более 100 тыс. пожарных требований, разбросанных по 1,7 тыс. документов, говорит Коробко. Отсюда вытекает и проблема качества проверок — из-за нормативной базы оно десятилетиями не меняется, сказал эксперт. Важны не количество или внезапность проверок, а их качество, подчеркивает он. Поскольку подготовка специалистов ведется по некачественной нормативной базе, это, по словам Коробко, сказывается на уровне их квалификации.
Как плановая, так и внеплановая проверка соблюдения типовых требований не гарантирует эффективного обеспечения пожарной безопасности, однако может использоваться для давления на проверяемых, добавляет сопредседатель комитета по техническому регулированию и промышленной безопасности «Деловой России» Максим Винтер. Выполнить же все требования пожарной безопасности, которые порой написаны жестко, неконкретно, противоречиво, избыточно и неактуально, просто нереально. В итоге проверяемый всегда виноват только потому, что он проверяется или проверяющему хочется «кушать», заключает эксперт.
«В конце 2017 года у нас сгорели два магазина во время пожара в строительном центре «Синдика». Когда ТЦ загорелся, пожарная сигнализация не сработала. Система пожаротушения должна была автоматически начать тушить огонь — она тоже не сработала», — рассказывает РБК основатель «Фабрики люков и дверей Revizor» Денис Кузнецов. «В этом и ключ к проблеме. Дело не в том, проверяют пожарные или не проверяют. Они приходят и смотрят: пожарная сигнализация есть, двери стоят, сертификаты есть. Но они не копают глубже, из каких материалов все это сделано и действительно ли это работает», — рассуждает предприниматель.
Каждый объект недвижимости индивидуален, а система вынуждает собственников использовать типовые решения: строительные нормы и правила (СНиП), ГОСТ, руководящие документы, инструкции и т.п., говорит Коробко. Инженерам, которые готовят индивидуальные решения под конкретный проект, используя расчетно-сценарный метод (математические расчеты и моделирование), приходится дополнительно согласовывать их с надзорными органами. Проблема с безопасностью людей заключается в том, что у нас не все собственники подтверждают безопасность людей такими расчетами, добавляет он.
«Пробелов нет»
После трагедии в Кемерово МЧС предложило чаще проверять «многофункциональные комплексы с массовым скоплением людей», а также вернуть министерству контроль за соблюдением норм пожарной безопасности при проектировании и строительстве зданий, переданный
Госстройнадзору в 2007 году. Фактически именно эти меры на федеральном уровне предлагал Госсовет Татарстана (парламент республики) в 2015 году после пожара в казанском ТЦ «Адмирал», но они не были поддержаны правительством и Госдумой. В 2015 году парламент Татарстана внес в Думу три законопроекта (их тексты здесь, здесь и здесь), которые предусматривали выделение объектов с массовым пребыванием людей в отдельную группу «объекты защиты особого статуса», проведение плановых проверок на них не реже одного раза в год, наделение МЧС возможностью осуществлять пожарный контроль при проектировании и строительстве таких объектов.
«В период с 2013 по 2015 год произошло более 20 крупных пожаров: во Владикавказе — в торговом центре «Поиск», в Черемхово Иркутской области — в торговом центре «Октябрь», в Кирове — в торгово-развлекательном комплексе «Фабрика», в Твери — в торговом центре «Радость», в Сарове Нижегородской области — в торговом центре «Атриум» и др.», — перечисляли авторы в пояснительной записке к законопроектам. Они указывали и на проблему того, что малые предприятия, в отношении которых действуют надзорные каникулы, могут иметь в собственности крупные торговые центры, гостиничные комплексы и т.д. В Госдуме все три законопроекта в начале 2016 года отклонили. Как объяснял депутат «Единой России» Эрнест Валеев, по большей части предложения Татарстана уже урегулированы законодательством, в дополнительных нормах нет необходимости. «В целом понятно стремление после каждого тяжелого случая, пожара искать пробелы в законодательстве, но в этом случае таких пробелов нет, поэтому комитет [по безопасности и противодействию коррупции] предлагает законопроект отклонить», — сказал депутат, согласно тексту стенограммы.
Из всех субъектов с правом законодательной инициативы наименьшая эффективность (число законопроектов, которые становятся законами) — именно у региональных законодательных собраний, не удивлена политолог Екатерина Шульман. «В Думе обычно говорят, что это объясняется низкой юридической техникой, то есть «плохо пишут» (хотя сами депутаты пишут не лучше)», — утверждает она. «Настоящая причина заключается в том, что у регионов нет лоббистов в Думе, особенно с исчезновением одномандатников в 2007 году; нет никого, кто был бы заинтересован, чтобы проводить эти законопроекты», — говорит Шульман.
Пожарная безопасность онлайн
Такие объекты, как торгово-развлекательные центры, по правилам должны быть оборудованы следующими основными системами противопожарной защиты: автоматической системой сигнализации и системой оповещения, спринклерной системой водяного пожаротушения (от англ. sprinkle — «орошать, разбрызгивать»), системой дымоудаления, сказали РБК в ГК «СЕРКОНС». Должна быть еще система внутреннего противопожарного водопровода, огнетушители (первичные средства пожаротушения), системы газового, порошкового пожаротушения, добавляет генеральный директор УК Blackstone Keeping Company Ольга Штода.
Проблема в том, что противопожарные системы часто отключают, говорит управляющий партнер компании «Ванчугов и партнеры» (управляет торговой недвижимостью) Алексей Ванчугов. «Так делают, можно сказать, все, это серьезная проблема. Идет она от того, что датчики часто ложно срабатывают из-за того, что рядом готовится еда или они забиты пылью», — сказал Ванчугов. По его словам, многие ленятся передвигать датчики в место, где меньше вероятность случайного срабатывания, предпочитая их деактивировать.
Ложное срабатывание противопожарных систем может привести к убыткам бизнеса: например, случайный запуск водяного пожаротушения способен испортить товар или вывести из строя электрооборудование, поэтому иногда эти системы действительно отключают, подтверждает эксперт по пожарной безопасности Илья Родин. Намеренное отключение систем обнаружения пожара, оповещения людей и дымоудаления в помещениях и на путях эвакуации — это «прямое преступление», подчеркивает он.
Чтобы гарантированно контролировать состояние всех этих систем, власти предлагают создать дистанционный онлайн-мониторинг всего комплекса противопожарных систем. «Надо предусмотреть такие требования, чтобы мы могли в дистанционном режиме видеть, включена ли система пожарной безопасности. Нужны элементы простейшего компьютерного мониторинга использования всей противопожарной цепи. Сегодня телеметрия нам все эти возможности дает», — говорил 27 марта Абызов. Внедрение такого мониторинга на всех объектах повышенной опасности технически возможно, считает ведущий инженер ЗАО «Безопасность» Александр Глущенко. «Данные о состоянии объекта через пульт централизованного наблюдения собираются в мониторинговом центре, как правило, в ближайшей пожарной части МЧС, и объекты отслеживаются в онлайн-режиме», — сказал Глущенко. По его словам, затраты на установку такого оборудования обойдутся собственнику в 100 тыс. руб.
По версии следствия, во время пожара в ТЦ «Зимняя вишня» охранник Сергей Антюшин выключил пожарную сигнализацию. Сам Антюшин не признает себя виновным. «Я конкретно сигнализацию никогда не отключал. Сигнализация была неисправна по несколько дней, мне объясняли, что идет ремонт. Впервые неисправность возникла очень давно, я три года там работал», — сказал охранник в суде 28 марта.
Пожарная безопасность — это не так дорого
Противопожарная система и ее обслуживание в целом стоят недорого, рассказали РБК эксперты и предприниматели. «На самом деле это практически незаметно на фоне общей сметы проекта. Все зависит от объема. Если, например, торговый центр стоит $250 млн, пожарная система будет стоить $5–7 млн — это около 2%», — отмечает Ванчугов, хотя «чем меньше проект, тем дороже инженерные системы» относительно всей стоимости объекта.
Расходы на установку противопожарной системы, ее обслуживание и закупку оборудования невелики по сравнению с другими статьями затрат, сказала РБК совладелица сети ресторанов «Рецептор» в Москве Надежда Пак. «За установку пожарно-охранной сигнализации в ресторане на Дербеневской набережной (220 кв. м) мы заплатили 190 тыс. руб. Ее обслуживание в месяц обходится в 2,9 тыс. руб., по остальным ресторанам — до 3,5 тыс. Плюс огнетушители, планы эвакуации — все это стоит денег, но расходы по сравнению с другими статьями небольшие», — говорит она. Но компании не пришлось устанавливать водяную систему пожаротушения (в бизнес-центре, где расположен ресторан, она уже была установлена), а это «дорогое удовольствие», уточняет Пак.
«В торговых центрах, в которых мы арендуем помещение для магазина, тратим на поддержание пожарной безопасности около 5 тыс. руб. на три месяца», — говорит Денис Кузнецов.
«К пожарным нормам, к сожалению, отношение у нас в стране формальное. На Западе без заключения пожарных, без оценки пожарных рисков и страхования ответственности ни один объект не может быть запущен в эксплуатацию. А у нас все это воспринимается как ненужная или последняя строка в расходах», — рассуждает основатель компании «Инновационные системы пожаробезопасности» Сергей Лекторович. Он советует брать в штат профессионала — «не представителя смежных профессий, не безопасника, не завхоза, а человека, знающего, что такое пожар, эвакуация и тушение». По его словам, зарплата такого специалиста в регионах составит порядка 30 тыс. руб., в Москве — около 60–70 тыс. руб.
«Бизнес несет ответственность. Нам никто не мешает покупать маски, делать понятную навигацию, не заваливать пожарные выходы», — говорит Ванчугов.
Разделение ответственности
Еще одна проблема с обеспечением пожарной безопасности в торговых центрах — множество собственников и арендаторов, каждый из которых должен самостоятельно следить за пожарной безопасностью.
Проблема реальна, но вполне решаема: капитальные меры пожарной безопасности — это забота собственника, режимные меры — забота арендатора, говорит Коробко. Все это должно быть в договоре аренды и в единой декларации пожарной безопасности, по которой инспекторы проверяют объект.
Чаще всего у многофункционального комплекса один собственник, и все отношения с арендаторами регламентируются договором, в котором прописывается ответственность за те или иные действия, отмечают в ГК «СЕРКОНС». Грамотные собственники закрепляют «режимные противопопожарные мероприятия» (незагромождение путей эвакуации, открывание эвакуационных выходов) за арендаторами, а оборудованием объекта противопожарными системами (сигнализацией, системами дымоудаления и оповещения) занимаются сами.
Если же у объекта несколько собственников, разделение между ними ответственности за обеспечение пожарной безопасности регулируют договоры и соглашения между собственниками, в которых может быть указано, как и в каком порядке решаются спорные ситуации. Эти документы также могут предусматривать страхование имущества и ответственности.
Антитеррор vs антипожар
Трагедия в Кемерово подняла вопрос о противоречиях между антитеррористическими и противопожарными требованиями. «Противопожарный [протокол] требует максимальной скорости эвакуации и максимального количества выходов. Но протокол антитеррористической безопасности требует затруднения входа и проверки каждого входящего. <...> Отсюда лишние с точки зрения безопасности людей и товаров входы-выходы просто не могут не закрывать. Их закрывают везде», — написал архитектурный критик Григорий Ревзин на своей странице в Facebook. Министр Абызов поручил Минэкономразвития и МЧС проанализировать возможное наличие противоречий в требованиях к пожарной и антитеррористической безопасности в использовании запасных выходов.
Коррупция в пожарной отрасли
Пожарный надзор в регионах превратился в форму бизнеса и используется инспекторами для личного обогащения, считает глава петербургского офиса «Трансперенси Интернешнл» Дмитрий Сухарев. «Посмотрите справку о доходах начальника МЧС по Кемеровской области Александра Мамонтова, который при годовой зарплате 1,7 млн руб. имеет дом более 500 кв. м, земельный участок и автомобиль Land Cruiser Prado», — говорит Сухарев. По его мнению, МЧС является одним из лидеров по уровню коррупции среди контрольно-надзорных органов. Уже после пожара в Кемерово был, например, задержан замглавы МЧС Бурятии Дмитрий Унагаев, которого подозревают в получении взятки за покровительство при осуществлении пожарного надзора.
Михаил Абызов неоднократно говорил о низких зарплатах инспекторов и контролеров в России — «это становится коррупциогенным фактором». Диапазон зарплат инспекторов надзорных органов составляет от 15 тыс. до 40 тыс. руб., сообщили РБК в «открытом правительстве». «В большинстве случаев [инспектором] выдается предписание, какие-то нарушения устранимы, какие-то нет. Собственно, первые устраняются, на вторые за мзду закрывают глаза до тех пор, пока на участке действует этот инспектор. Затем приходит другой, и все начинается заново. Поэтому это место называется хлебным. Сама система так устроена», — рассказывает Ванчугов.
«Нас не проверяли никогда. В начале 2017 года на производстве по нашей вине случился пожар — мы забыли выключить электрическую печку. Убытки составили 2 млн руб., плюс пожарные хотели выписать штраф, но нам удалось договориться — подарили им ящик водки. После пожара нас как никто не проверял, так и не проверяет», — говорит РБК предприниматель, основавший компанию по производству складских весов. По данным Экспертно-аналитического центра РАНХиГС, ежегодными проверками охватывается не более 17% предприятий, подконтрольных МЧС.
Не все так плохо, говорят другие бизнесмены. «Взяток при проверках пожарной безопасности у нас никогда не требовали; более того, когда мы открывали ресторан «Рецептор» на Большой Никитской, нам попался очень жесткий и принципиальный инспектор. Он поставил вопрос ребром: либо вы делаете второй пожарный выход, либо закрываетесь. Мы даже судились с ним, но суд подтвердил правоту инспектора», — рассказывает Надежда Пак. «Напрямую пожарные никогда не говорят о взятке. Нас проверяли много раз, чаще всего мы никому никаких взяток не давали. Наоборот, старались соблюсти все пожарные требования: определенное количество огнетушителей, специальные таблички, сигнализация. Но мы сталкивались с тем, что поставщики противопожарного оборудования покупают липовые сертификаты, продукция не соответствует должным требованиям. Это боль для рынка», — говорит Кузнецов.
Пожарных инспекторов нечасто наказывают за коррупцию. По данным Судебного департамента при Верховном суде, предоставленным по запросу РБК, с 2012 года по середину 2017 года (шесть неполных лет) 120 сотрудников государственного пожарного надзора были осуждены за преступления коррупционной направленности. В частности, в 2016 году таких осужденных было 18 человек, в первом полугодии 2017 года — пять.
Иногда выгоднее штраф
Бизнесу иногда дешевле заплатить штраф, чем оборудовать здание какой-либо системой. По закону за нарушение требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП) для юрлиц положен штраф (150–400 тыс. руб.), а санкция в виде приостановки деятельности на срок до 90 суток предусмотрена, только если из-за пожара погиб человек или был причинен тяжкий вред здоровью, отмечает партнер адвокатского бюро «Деловой фарватер» Сергей Литвиненко. Таким образом, получается, что пока не произошло возгорание, из-за которого пострадали люди, работа того же торгового центра не может быть остановлена из-за нарушений пожарной безопасности. При этом за нарушение санитарных правил и гигиенических норм (ст. 6.3 КоАП) предприятие могут закрыть на 90 суток.
Приостановить деятельность юрлица на три месяца может суд по инициативе прокуратуры, если прокуроры выявят грубые нарушения требований пожарной безопасности, представляющие опасность для окружающих. Госсовет Татарстана в 2015 году предлагал Госдуме разрешить инспекторам приостанавливать деятельность предприятия на срок до 90 суток за нарушение норм пожарной безопасности, но Дума законопроект отклонила.
В свою очередь, пожарному инспектору за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, повлекшее гибель двоих и более людей, может грозить статья Уголовного кодекса «Халатность», максимальная санкция за такое преступление — до семи лет лишения свободы, указал РБК партнер компании «Рустам Курмаев и партнеры» Дмитрий Клеточкин. В случае установления факта получения взятки действия инспектора могут дополнительно подпасть под ст. 290 УК «Получение взятки».
Тематический проект о российской винодельческой культуре, вине и спиртных напитках
