Россия осталась между Украиной и Белоруссией по качеству госрегулирования

Фото: Евгений Синицин / Global Look Press

Россия по итогам 2019 года немного продвинулась вперед по качеству государственного регулирования, но остается в нижней части стран мира по этому направлению, показал индекс качества регулирования (Regulatory Quality), ежегодно составляемый Всемирным банком. Обновленный в сентябре индекс является одним из шести индикаторов качества госуправления Worldwide Governance Indicators (WGI), которые Всемирный банк рассчитывает с конца 1990-х годов.

Остальные индикаторы — это «подотчетность обществу», «политическая стабильность и отсутствие насилия», «эффективность правительства», «верховенство закона» и «контроль над коррупцией». Показатели России по этим направлениям в прошлом году практически не изменились, за исключением индекса эффективности госуправления. В нем Россия, неизменно занимавшая позиции ниже среднего, впервые получила положительный балл (0,15 после -0,06 в предыдущий год) и вошла в 42% лучших стран. Это произошло, в частности, за счет того, что больше россиян, опрошенных службой Gallup, выразили удовлетворенность системой общественного транспорта, дорогами и качеством образования.

В этом году Всемирный банк неожиданно приостановил публикацию своего более популярного исследования — рейтинга стран по легкости ведения бизнеса Doing Business. Рейтинг широко использовался правительствами стран, включая Россию, в качестве официального KPI. Эксперты говорили РБК, что индикаторы государственного управления от Всемирного банка могут служить альтернативой или полезным дополнением рейтингу Doing Business. Но в настоящее время индикаторы WGI не используются российским правительством в качестве ориентира регуляторной реформы.

По-прежнему в минусе

Балл России в индексе качества госрегулирования, по расчетам Всемирного банка, повысился с -0,55 до -0,43. Значения индекса могут варьироваться от -2,5 (худшее) до +2,5 (лучшее). Максимальные позиции в этом индексе занимают Сингапур (2,16), Гонконг (1,98), Новая Зеландия (1,88), Австралия (1,87) и Нидерланды (1,86). По качеству регулирования, измеряемому Всемирным банком, Россия вернулась на уровень 2016 года (см. инфографику). «Россия за последние 15 лет ухудшила позиции в этом индексе при краткосрочных незначительных перемещениях то вниз, то вверх», — сказал РБК доцент департамента политики и управления ВШЭ Даниил Цыганков.

«Индекс качества регулирования призван охватить способность правительства формулировать и выполнять благоразумную политику и нормативно-правовые акты, которые способствуют развитию частного сектора», — отмечает Всемирный банк. Индикатор учитывает множество показателей из разных источников — в частности, уровень недобросовестной конкуренции, контроль над ценами, дискриминационные тарифы и налоги, избыточный протекционизм (их оценивает Economist Intelligence Unit), регуляторное бремя, нетарифные барьеры (по данным Всемирного экономического форума в Давосе), инвестиционную и финансовую свободу (по данным индекса экономической свободы от американской Heritage Foundation), условия ведения бизнеса (институциональная база данных Министерства экономики и финансов Франции) и ряд других. Для обеспечения сопоставимости показателей применяется специальная методология агрегирования.

У России в 2019 году, в частности, улучшилась экспертная оценка регуляторного бремени от коммерческого провайдера бизнес-информации IHS Markit и аналогичная оценка от американского провайдера Political Risk Services, показывают данные индекса.

В правительстве России связывают улучшение позиций в индексе в том числе с началом реализации в 2019 году механизма «регуляторной гильотины» и ожидают, что индекс Всемирного банка за 2020–2021 годы подтвердит положительную динамику, сообщила РБК пресс-служба правительства. Эти ожидания связаны с принятием закона об обязательных требованиях (вступает в силу частями с 1 ноября 2020 года по 1 марта 2021 года), введением единых сроков вступления в силу нормативных актов (либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении 90 дней после официального опубликования), что должно повысить предсказуемость регулирования.

В рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» отмене подлежит около 2,5 тыс. российских актов, напомнили в правительстве, до конца 2020 года взамен отмененных предполагается принять порядка 500 правительственных и ведомственных актов. «Их разработка должна обеспечить дерегулирование и улучшение делового и инвестиционного климата», — подчеркнули в правительстве. Индекс качества регуляторной политики Всемирного банка в числе прочих показателей учитывает степень простоты старта нового бизнеса и уровень регуляторных издержек, что нашло отражение в укреплении позиций России в индексе, сообщила РБК пресс-служба Минэкономразвития.

Между Белоруссией и Украиной

Позиции и динамика России в индексе ВБ хуже, чем у многих ее соседей. Например, показатели качества регуляторной среды у Армении, Казахстана, Грузии, Украины лучше, чем у России (у Армении и Казахстана они немного выше нуля, Грузия вообще может похвастать высоким 1,12 балла). Россия в индексе находится между Белоруссией и Украиной. «Россия, Белоруссия и Украина одинаково сильно отстают от лучших стран по качеству регулирования, но позиции Украины в индексе Всемирного банка уже стали лучше, а позиции Белоруссии — уже лишь немногим хуже, чем у России. На положительную динамику Украины повлияло использование облегченного варианта «регуляторной гильотины» в 2014–2015 годах», — говорит Цыганков. До 2017 года Россия опережала Украину в этом индексе.

У индекса Всемирного банка есть свои ограничения. Он значим не сам по себе, а в комбинации с другими оценками регуляторики, такими как индекс экономической свободы канадского Института Фрейзера (выходит ежегодно) или новый проект Всемирного банка по оценке регуляторной политики (Regulatory Governance), считает Цыганков. Индикатор хорош для анализа долгосрочной динамики стран — на протяжении 5–10 лет. Но сравнивать изменение индекса для одной и той же страны в течение года нужно аккуратно — особенностью индикатора является наличие стандартной ошибки, которая отражает неопределенность точного значения из-за разного количества источников, доступных для оценки, и различной степени корреляции между данными этих источников. По этой же причине невозможно построение корректного рейтинга стран: доверительные интервалы значений индекса для многих стран пересекаются.

Ориентировочное представление о положении России в сравнении с другими странами дает ее ранг, также рассчитываемый Всемирным банком. У России он по итогам 2019 года составляет 36,1% (но доверительный интервал оценивается широко, 23–49%), то есть у 36,1% стран мира качество регуляторной политики хуже, чем у России, а у 63,9% — лучше. Годом ранее этот показатель был ниже — 31,3%. Индекс ВБ помещает Россию по качеству регулирования примерно на один уровень с Гондурасом, Ливаном, Тунисом и Вануату.

Сработает ли «регуляторная гильотина»

Эксперты ВШЭ и ЦСР при подготовке программы для четвертого президентского срока Владимира Путина предлагали разработать президентский указ о реформировании госуправления и, в частности, включить в него цель подняться в рейтинге WGI Всемирного банка. «Само многообразие данных показателей практически исключает возможность их искусственного подтягивания и потребует проведения последовательной регуляторной политики», — писали они. Однако эти индикаторы так и не вошли в какие-либо программные документы. Индекс качества регулирования дважды включался в качестве интегрального KPI в концепции административной реформы образца 2005 и 2011 годов, но затем исчез из правительственных документов (KPI не были достигнуты).

В начале 2019 года российские власти запустили новую реформу регулирования, запустив так называемую регуляторную гильотину, призванную отсечь избыточные и ненужные требования к бизнесу. В правительстве появился отдельный департамент регуляторной политики. К 1 января 2021 года весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, должен быть полностью заменен на новые. Такие программы дают эффект не сразу, а на горизонте двух—пяти лет, указывает Цыганков. «Если провести ее достаточно эффективно и последовательно и продолжить реформу в следующие годы, результаты будут видны к 2023–2025 годам не только в рейтингах, но и в экономическом росте», — говорит эксперт.

У «регуляторной гильотины» много имплементационных рисков. Ранее эксперты высказывали опасения, что регуляторы могут отменить пустые или «мертвые» нормы, но оставить или усугубить барьеры для бизнеса. «В условиях растущего госсектора остается не так много пространства для «умного» регулирования, для которого нужны разноречивые мнения, в том числе частного бизнеса», — рассуждает Цыганков. По его словам, «когда господствует госсектор, регулирование удобнее проводить через директивы, тарифы, запреты, и применение инструментов тонкой регуляторной настройки сжимается как шагреневая кожа».

«Уже сейчас видно, что большинство регуляторов — федеральных органов исполнительной власти, по сути, устроили «итальянскую забастовку» (в плане отмены существенных требований для бизнеса), и единственный способ преодолеть это — последовательная регуляторная реформа. Проект Всемирного банка по оценке регуляторики в 2018 году показал, что как раз институты у нас созданы, и если они заработают, то возможен прорыв. Но нужно сделать так, чтобы реформа не завершилась на полпути, 1 января 2021 года», — подчеркивает эксперт.

В Минэкономразвития ожидают, что «регуляторная гильотина» положительно повлияет на качество предпринимательского и инвестиционного климата в России за счет снижения административной нагрузки на бизнес и соответствующих издержек, сообщила РБК пресс-служба ведомства. К текущему моменту уже отменено почти 6,8 тыс. нормативных правовых актов советского периода и свыше 2 тыс. российских актов, указали в министерстве.

Как на регулирование повлияла пандемия

Будущий индекс качества регулирования от Всемирного банка за 2020 год будет учитывать особенности регулирования в условиях пандемии. «Мы уже видели, что в чрезвычайном «антиковидном» законодательстве (региональном и федеральном) обоснование регулирования было достаточно слабое, — предупреждает Цыганков. — Причина этого в том, что у нас отсутствуют нормальные данные для анализа и расчетов, формально существующие институты не опираются на «доказательную политику». Сопротивление реформам со стороны различных групп влияния сильнее проявляется как раз там, где нет возможности противопоставить их мнению цифры и объективный анализ, указывает эксперт.

В Минэкономразвития утверждают, что в ответ на вызовы пандемии «было внедрено множество механизмов горизонтального взаимодействия, что позволило прорабатывать и согласовывать решения в кратчайшие сроки». Регуляторные решения были направлены в первую очередь на снижение издержек бизнеса и граждан, сокращение контактов для всех участников процессов. В первом полугодии 2020 года общее количество проверок сократилось на 46% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года, следует из данных министерства. Были перенесены сроки вступления в силу ряда требований, реализация которых могла стать затратной для предпринимателей. Кроме того, по данным Минэкономразвития, Россия стала одной из ведущих стран по качеству реагирования на сложившийся кризис, согласно мониторингу Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).