Правительству США через два дня угрожает шатдаун. Что важно знать

Фото: Elizabeth Frantz / Reuters

Если американский конгресс срочно не договорится о продолжении финансирования федерального правительства, в США опять наступит шатдаун (shutdown): правительство официально «закроется», а большинство госслужащих будут отправлены в простой. У конгрессменов до начала шатдауна — с 0:01 по времени Вашингтона 1 октября (7:00 мск того же дня) — осталось около двух суток.

Правительственный шатдаун в США может наступить в третий раз за последние четыре года. С 1977-го такая ситуация продолжительностью хотя бы одни полные сутки возникала 20 раз, следует из данных палаты представителей. Дело в том, что конгресс США ежегодно утверждает бюджетные ассигнования по 13 направлениям (сельское хозяйство, правосудие, наука, энергетика, внутренняя безопасность, экология и т.д.). Это значит, что соответствующие законопроекты должны быть одобрены палатой представителей и сенатом и подписаны президентом в норме до 1 октября, когда начинается новый фискальный год.

На все эти ассигнования приходится менее 30% совокупных федеральных расходов США. Остальная часть бюджета (более 70%) — обязательные расходы, которые осуществляются автоматически, в рамках базовых законов, например на программы медицинского страхования Medicare и Medicaid и программу пенсионного обеспечения Social Security.

Соответственно, если республиканцы и демократы в конгрессе не успевают договориться в срок по ежегодным ассигнованиям или же президент США отказывается подписать соответствующий законопроект (так было во время предыдущего шатдауна, когда Дональд Трамп настаивал на финансировании строительства стены на границе с Мексикой), правительство частично «закрывается». Во время шатдауна прекращается финансирование программ и ведомств, которые обеспечиваются ежегодными ассигнованиями и не считаются жизненно необходимыми, а обязательные расходы остаются незатронутыми.

На прошлой неделе палата представителей, где большинство с незначительным перевесом у демократов, одобрила промежуточный бюджетный пакет, который обеспечил бы полноценное финансирование правительства до 3 декабря. Однако республиканское меньшинство в сенате заблокировало дальнейшее прохождение законопроекта, возражая против дополнительного условия, включенного в проект демократами, — о повышении потолка по федеральному госдолгу США до уровня, на каком он окажется в декабре 2022 года.

Республиканцы заявляют, что готовы поддержать резолюцию о краткосрочном продолжении финансирования ведомств, но отвергают увязку с лимитом госдолга. Демократы параллельно работают над масштабным десятилетним бюджетным проектом, который подразумевает повышение налогов для состоятельных американцев (вопреки налоговой реформе, проведенной республиканцами в 2017 году). Поскольку при желании и с использованием определенных уловок демократы могут провести этот план через конгресс без единого голоса республиканцев, последние предлагают им в таком случае и потолок госдолга повысить самостоятельно, без помощи республиканской фракции. Таким образом республиканцы хотят добиться от демократов уступок по будущему долгосрочному бюджету и его структуре финансирования. В прошлом вопрос с потолком госдолга почти всегда решался двухпартийным консенсусом.

Прямой связи между шатдауном и лимитом госдолга нет: остановка правительства — это результат несогласия в конгрессе по поводу объема будущих расходов, в то время как регулярное повышение лимита госдолга необходимо для того, чтобы профинансировать уже одобренные расходы (например, триллионы долларов на борьбу с последствиями пандемии COVID-19).

Однако с 2011 года, когда возник политический кризис по поводу потолка госдолга и агентство S&P впервые в истории понизило кредитный рейтинг США, республиканцы регулярно пользовались тактикой торга, пытаясь обменять уступки демократов в вопросах будущих бюджетных расходов на свое согласие повысить долговой лимит.

Неспособность конгресса вовремя поднять потолок госдолга в теории может обернуться дефолтом по долговым обязательствам Соединенных Штатов (в истории этого пока не случалось). Минфин может лишиться возможности привлекать новые заимствования, и денег может не хватить для бесперебойного финансирования регулярных расходов и процентных платежей по долгу. Министр финансов Джанет Йеллен предупредила 28 сентября, что денежные резервы Казначейства могут быть исчерпаны к 18 октября.

В этом случае начиная с 1 октября американские федеральные министерства и агентства будут обязаны прекратить выполнение своих непервоочередных функций и отправить работников, отвечающих за такие функции, в вынужденный простой. По оценкам американской некоммерческой организации «Комитет за ответственный федеральный бюджет», могут быть временно распущены более 850 тыс. из 2,1 млн федеральных работников.

Вице-президент Центра межпартийной политики (Bipartisan Policy Center) Уильям Хоугланд считает, что в простой уйдут до 60% всего гражданского персонала федеральных ведомств, или свыше 1 млн работников (оценку эксперта приводит Reuters).

Конгресс США пока не одобрил ни одного из 12 подпроектов, утверждающих ассигнования на следующий финансовый год по отраслевым направлениям. Для сравнения, в предыдущей подобной ситуации, в конце 2018 — начале 2019 года, когда шатдаун продлился рекордные 35 дней, парламент успел одобрить пять таких бюджетных подпроектов — соответственно, простой коснулся примерно 380 тыс. работников.

По законам США, федеральные работники, которых отправляют в простой, не имеют права выходить на работу (даже если хотят). Однако действие жизненно важных служб не прекращается. Даже если такие функции финансируются из ежегодно утверждаемых ассигнований, работать все равно продолжают сотрудники, обеспечивающие безопасность граждан и имущества, в том числе пограничники, врачи в больницах, авиадиспетчеры, полицейские, обслуживающий персонал электростанций. Финансирование обязательных многолетних программ, таких как Medicare и Medicaid, не подпадает под шатдаун, однако, как правило, и эти госуслуги могут быть косвенно затронуты, указывает Комитет за ответственный федеральный бюджет.

Раньше работники, вынужденные отдыхать из-за шатдаунов, могли рассчитывать на денежную компенсацию за простой, только если конгресс отдельно утверждал такую меру. Но в январе 2019 года США приняли закон, который гарантирует оплату простоя из-за шатдауна задним числом, после возобновления работы правительства, согласно обычной ставке зарплаты.

Эксперты, опрошенные Reuters, уверены, что новый шатдаун, если и состоится, то будет коротким, поскольку никто в США не заинтересован в кризисе финансирования правительства на фоне пандемии.

Демократы в палате представителей 28 сентября дали понять, что готовы пойти на компромисс и убрать свое требование об увязке промежуточного пакета финансирования правительства и вопроса о повышении потолка госдолга. «Мы разговариваем об этом с сенатом прямо сейчас, — сказал лидер демократического большинства в палате представителей Стени Хойер. — Нам нужно финансировать правительство, поэтому сейчас обсуждаем, как это лучше обеспечить».