Центр Кудрина объяснил неудачи реформ в России

Бывший министр финансов Алексей Кудрин (Фото: Екатерина Кузьмина / РБК)

Воплощению в жизнь стратегий экономического развития, которые разрабатывались и принимались в России в прошлые годы, помешали административные барьеры, лоббисты, недостаточная проработка и размытые полномочия. К такому выводу в своем докладе «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня» (есть у РБК) приходит Центр стратегических разработок (ЦСР), возглавляемый бывшим министром финансов Алексеем Кудриным. ЦСР сейчас и сам готовит стратегию развития страны на 2018–2024 годы, представить ее планируется в мае.

«Декларация о намерениях»

Эксперты проанализировали несколько документов: «Стратегию-2020», майские указы президента Владимира Путина и приоритетные национальные проекты. «Стратегия-2020» стала «декларацией о намере­ниях», подчеркнул Алексей Кудрин (его слова приводятся в исследовании, но сам он в число авторов доклада не входит), а произошло это «из-за недостаточной вовлеченности предста­вителей органов власти» и «избыточной сосредоточенности на экономической повестке». ЦСР, по его словам, это учел — привлек к работе руководство министерств и глав регионов и уделил внимание институциональным вопросам, например судебной системе.

«Стратегия-2020» писалась в 2011 году, ее основными разработчиками были Высшая школа экономики (ВШЭ) и Российская академия народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС). Однако на официальном уровне документ так и не закрепили, зато часть тезисов «нашла отражение в нор­мативных правовых актах, распоряжениях и поручениях президента и правительства», говорится в докладе центра. При этом средний уровень выполнения мер, описанных в стратегии, всего 29%, делает вывод ЦСР на основе 75 анкет от специалистов тематических областей, которые поставили около 2 тыс. оценок. То есть каждую предложенную меру в среднем выполнили менее чем на треть. Даже те из них, что реализовали полностью, в большинстве случаев были техническими и не требовали изменений институциональной среды и механизмов работы госаппарата, пишут эксперты.

Авторы стратегии, которых опрашивал ЦСР, также отметили «высокий уровень имитации или формальной реализации мер и поручений». К почти не выполненным предложениям авторов ЦСР отнес главы о развитии общественных институтов, реальном федерализме и местном самоуправлении, новой модели роста и обеспечении макроэкономической стабильности. Впрочем, эксперты нашли и несколько пунктов, которые властям удалось реализовать полностью. Среди них — принятие нового бюджетного правила, государственные заимствования в национальной валюте (помогают избежать валютных рисков), гибкость рубля, поддержание ключевой ставки на высоком уровне, изменения в пенсионной системе (в том числе снижение тарифа взносов в ПФР с 26 до 22%), запрет на курение в общественных местах и т.д. Однако такие пункты, как сокращение государственного сектора, адаптация бюджетных расходов к модернизации, предотвращение «утечки мозгов» и улучшение налогового администрирования, не выполняются или вовсе «реализуются в прямо противоположном направлении».

Идеологи и лоббисты

Выполнению «Стратегии-2020» помешали несколько основных факторов. Во-первых, речь идет об «идейных разногласиях» в экспертной среде, говорится в докладе. Авторы приводят в пример программу, которую готовит Столыпинский клуб под руководством бизнес-омбудсмена Бориса Титова и советника президента Сергея Глазьева. С одной стороны, это способствует дискуссии, но с другой — разногласия зачастую могут носить не технический, а идеологический характер. Так, клуб настаивает на «ручном» решении многих проблем, однако «вся экономика не может вручную работать», отметил один из респондентов ЦСР.

Отличие программы ЦСР от той же «Стратегии-2020» или майских указов в том, что она «не выглядит безальтернативной», рассуждает главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова. Помимо Столыпинского клуба выступить с предложениями может и Минэкономразвития, где сменился руководитель (место Алексея Улюкаева в ноябре занял экс-замминистра финансов Максим Орешкин), считает она.

Второй фактор — административные барьеры: госаппарат загружен, министерства координируются с трудом, стимулы развиваться были слабыми из-за высоких цен на нефть, говорится в докладе. Третья причина — противодействие лоббистов, которые не руководствуются идеологией, а «действуют сугубо прагматически». Некоторые эксперты, пишет ЦСР, допускают, что именно группы влияния могут стать основной причиной невыполнения стратегии от ЦСР. Бороться с этим следовало бы «через эффективные каналы общественного участия, институты прямой и представительной демократии», пишут авторы.

Указы и проекты не «попали в точку»

ЦСР также спросил респондентов, как они оценивают майские указы президента Владимира Путина (218 поручений, которые нужно выполнить до 2020 года). Не все они «попали в точку», говорится в докладе, например повышение зарплаты сотрудникам сферы образования и здравоохранения. Многие считали эту меру важной из-за отставания доходов бюджетников от окладов в частной сфере, но она привела к разбалансировке региональных бюджетов, а также к сокращению штатов, указывается в документе. Этот указ также размыл ответственность исполнительной власти, из-за чего «до сих пор остается неясным, какая степень ответственности за его выполнение лежит на губернаторах и какая на федеральном центре». Некоторые указы хоть и были концептуально правильными, «но они не были выполнены либо выполнены имитационно».

Еще одна анализируемая программа — приоритетные национальные проекты. В 2005 году четыре документа представил Владимир Путин: национальные проекты «Образование», «Здравоохранение», «Жилье» и «Развитие АПК». Все они скорее «были ориентированы не на институциональные изменения, а на финансирование инвестиционных и текущих расходов, связанных с поддержкой развития соответствующих отраслей», отмечает ЦСР. Реформистские планы в проекты не закладывались, поэтому в целом они были эффективны, говорится в докладе. Впрочем, у некоторых респондентов есть вопросы к выбору приоритетных направлений: они не меняют институциональную среду, к тому же в их число, например, не вошли малое предпринимательство, наука и экология. Кроме того, выделенные деньги часто тратились неэффективно, отмечается в докладе.

Неустойчивость в экономике «формирует сейчас запрос на изменения, государство начинает хотеть ставить стратегические задачи и их решать», сказал РБК президент ЦСР Павел Кадочников. Нужны «более жесткие решения», уверен он, а спрос на адекватную стратегию предъявляют и бизнес и общество. Контекст мировой экономики меняется и есть искушение взять паузу в реформах, дождаться высоких цен на нефть и улучшения отношений с Западом, которые окажут экономике поддерживающий эффект, возражает Орлова. Запрос на реформы в России традиционно связан с ценой на нефть и ситуацией с бюджетом, отмечал ранее Bank of America Merrill Lynch, который предсказывает восстановление цен до $60 за баррель.

Как выполнить планы

Описанные ЦСР препятствия «никуда не исчезли», указывает Орлова из Альфа-банка. Центр приводит несколько способов усовершенствовать стратегическое планирование. Аналитики подчеркивают, что позиции во власти должны быть согласованы, а иначе итоговый документ станет либо результатом компромисса, в котором никто особенно не заинтересован, либо «плодом бюрократического выкручивания рук». Из-за межведомственных конфликтов многие вопросы приходится выносить на уровень первых лиц, что приводит к необходимости «ручного управления».

Еще один нюанс — у каждого органа, ответственного за ту или иную меру, должны быть соответствующие ресурсы и полномочия. Так, споры между Минфином и другими ведомствами, в первую очередь Минэкономразвития, приводили к тому, что проекты не выполнялись. «Роль премьера в координации приоритетов была недостаточна, и в итоге сложилась ситуация, когда идет не выработка консолидированной позиции и общих содержательных мер, а деление денег и использование административного ресурса и аппаратного веса отдельными министерствами для доступа к бюджетным средствам», — подчеркивается в докладе.

Для решения этой проблемы ЦСР предлагает сформировать проектные команды из разных министерств или даже создать «новый надминистерский центр реформ». Однако его существование не должно приводить к новым конфликтам госорганов, поэтому он должен получить полномочия лишь в тех сферах, где «ручное управление — единственно возможный способ гармонизации позиции». Кроме того, ЦСР настаивает на применении санкций за невыполнение мер из программы и на «сдержанном отношении к любым KPI как способу контроля исполнения решений».

Можно создать орган, который будет вырабатывать компромиссные решения, соглашается Орлова, но проблема в том, что «никто, кроме премьера и президента, финальное решение принять не может». К надминистерскому центру можно было бы апеллировать при возникновении противоречий внутри правительства, но есть большие сомнения, что он останется неангажированным, добавляет она. Вопросы, скорее всего, все равно будут выноситься на уровень первых лиц, которым и придется принимать решения, резюмирует Орлова.