Экономисты заявили об «избыточном оптимизме» бюджета России

Фото: Максим Стулов / Ведомости / ТАСС

Госдума 23 октября приняла в первом чтении проект федерального бюджета на 2020 год и плановый период 2021–2022 годов. Этому предшествовало рассмотрение проекта в комитетах нижней палаты, а также академических и деловых кругах. Свои заключения, в частности, предоставили РАНХиГС и Институт Гайдара, МГУ, НИУ ВШЭ, Финансовый университет при правительстве и т.д.

РБК изучил их отзывы и выделил основные критические замечания.

Неоправданный оптимизм

Базовый вариант макроэкономического прогноза на 2020–2022 годы, на основе которого сформирован бюджет, предусматривает рост ВВП в 2020 году на 1,7% и на 3,1–3,2% в последующие годы. По итогам 2019 года экономика должна вырасти на 1,3%, что эксперты ВШЭ считают излишне оптимистичным.

Рост ВВП на 1,7% в следующем году выглядит нереальным на фоне ожидаемого замедления внешнего спроса и снижения темпов роста потребительского кредитования с 24 до 4%, указывают в совместном заключении эксперты РАНХиГС и Института Гайдара. Оценку такого резкого снижения давало Минэкономразвития (именно его прогноз лежит в основе бюджета), а ЦБ, хотя и ожидает замедления роста, но не такого значительного, до 10%. Если в 2019 году вклад потребительского кредитования в прирост конечного спроса, по оценке МЭР, составит 1,7 трлн руб., то в 2020 году — лишь 0,4 трлн руб. В результате предполагается резкое замедление потребительского спроса до 0,6%, указывают эксперты.

Экономисты РАНХиГС и Института Гайдара также отмечают избыточную оптимистичность прогноза. Они напоминают, что сохраняются внешние риски, в том числе снижение внешнего спроса и цен на нефть. «Сегодня жесткая денежная политика и предельно жесткая бюджетная политика обуславливают затухание роста даже при благоприятной внешнеэкономической ситуации», — пишут они.

В заключении Финансового университета при правительстве авторы обращают внимание на высокие темпы сокращения собственных активов у населения, размещаемых в виде денежных сбережений, инвестиций, имущественных и других видов вложений. В этих условиях «сокращаются возможности увеличения инвестиций как основы устойчивого экономического роста», что ставит под сомнение обоснованность заложенного в базовом сценарии прогноза ускорения темпов роста ВВП в 2020 году в связи с предполагаемым расширением инвестиционного спроса до 5,8%.

Недоинвестированный человеческий капитал

Бюджет консервирует сложившуюся структуру расходов при невозможности существенно увеличить производительные бюджетные расходы (на образование, здравоохранение, инфраструктурные инвестиции) даже в условиях реализации национальных проектов, отмечается в заключении ВШЭ. В связи с этим там предлагают дополнительно проанализировать риски неполной реализации нацпроектов в связи с недостаточным финансированием из федерального бюджета.

Производительные расходы всей бюджетной системы, увеличивающие человеческий капитал, в проектировках Минфина до 2022 года также существенно не растут. Доля расходов бюджетной системы на образование сократится с 3,8% в 2020 году до 3,6% в 2022-м, а расходы на здравоохранение по отношению к ВВП составят 3,6% в 2020 году и 3,4% в 2022-м.

Как отмечают эксперты РАНХиГС и Института Гайдара, для успешного структурного развития требуется поддерживать совокупные расходы государства на уровне не ниже 35,5–36% ВВП. «Судя по структуре расходов к 2036 году [долгосрочный бюджетный прогноз], так и останутся недофинансированными вложения в человека (образование и здравоохранение)», — подчеркивают они.

ВШЭ предлагает увеличить бюджетные расходы на человеческий капитал за счет ослабления бюджетного правила — через увеличение цены отсечения нефти. По их расчетам, увеличение цены отсечения на $5 за баррель в современных условиях равносильно увеличению расходов федерального бюджета примерно на 700 млрд руб. В 2020 году все доходы от продажи нефти сверх цены $42,4 за баррель будут направляться в Фонд национального благосостояния (ФНБ).

О необходимости увеличить инвестиции в образование и здравоохранение пишет и Финансовый университет. Это будет способствовать снижению неравенства в доходах, решению проблемы бедности, повышению социальной мобильности населения и в конечном счете «сокращению региональных диспропорций и устойчивому экономическому росту».

Налоговая нагрузка растет

Бюджетная политика должна способствовать формированию стабильных фискальных условий, между тем текущая политика в налоговой сфере в последние два года не вполне соответствует этому намерению, отмечают эксперты ВШЭ. Так, увеличение ставки НДС с 18 до 20% привело к временному повышению инфляции, замедлению экономического роста и ухудшению динамики инвестиций.

«Кроме того, важнейшие квазиналоговые платежи, такие как утилизационный сбор, налог на доходы операторов сети связи общего пользования, туристический сбор, предполагается включить в Налоговый кодекс, что даже с учетом отложенного введения предусмотренных кодексом мер ответственности также по сути является увеличением фискальной нагрузки», — пишут они.

Включение неналоговых платежей в Налоговый кодекс должно повысить качество оценки налоговой нагрузки, из расчета которой больше не будут выпадать перечисленные платежи, указывают экономисты РАНХиГС и Гайдаровского института. Вместе с тем они предупреждают о рисках увеличения административно-контрольной нагрузки на налогоплательщиков и усиления их налоговых рисков в связи с ужесточением ответственности за неуплату, более широкими полномочиями нового администратора парафискальных платежей (ФНС) в комбинации с высоким уровнем неопределенности при расчете базы обложения.

Споры о будущем ФНБ

Ликвидная часть ФНБ превысит 7% ВВП в следующем году, что позволит начать инвестировать средства из него. Речь может, в частности, идти об инвестиционных проектах, входящих в состав нацпроектов и комплексного плана модернизации магистральной инфраструктуры, отмечают эксперты ВШЭ. Они предлагают законодательно закрепить объем расходования средств из фонда, чтобы не вызвать перегрева экономики.

Финансовый университет считает правильным законодательно установить минимальный неснижаемый объем ликвидной части ФНБ, достаточный, чтобы компенсировать прогнозируемое снижение нефтегазовых доходов в течение трех лет.

Экономисты университета также считают, что ликвидная часть ФНБ объемом 7% ВВП — «лишь гарантия относительно стабильного исполнения бюджетных обязательств в условиях одного кризиса». «Фонд такого размера нельзя считать устойчивым инструментом сохранения и передачи доходов от истощаемых ресурсов будущим поколениям. Считаем целесообразным увеличить предельный максимальный размер ФНБ до 15% ВВП либо отказаться от ограничения предельного размера фонда — при придании ему статуса фонда будущих поколений», — говорится в документе.

Предельный объем ресурсов ФНБ, доступных для инвестирования, в 2020 году составит 1,7 трлн руб., в 2021-м — 3,7 трлн руб., в 2022 году — 5,8 трлн руб., указывают эксперты Российского экономического университета им. Плеханова. На проекты внутри страны может быть потрачено 15–20% этих средств, порядка 300–400 млрд руб. в первый год, но больше в последующие, сообщал ранее первый вице-премьер, министр финансов Антон Силуанов.

Экономисты РЭУ также согласны с необходимостью зафиксировать и размер инвестиций за счет средств ФНБ, так как в противном случае «использование ФНБ будет носить проциклический характер и вступать в противоречие с бюджетным правилом, создавая дополнительные инфляционные и валютные риски для российской экономики».

Проект бюджета продолжает политику накопления средств ФНБ: к концу 2022 года объем фонда практически удвоится и превысит 12% ВВП, отмечается в заключении Экономического факультета МГУ. Его авторы, наоборот, считают, что дальнейшее накопление официальных резервов, которые уже превышают объемы государственного и корпоративного внешнего долга, лишено экономического смысла. По оценке Института исследований и экспертизы Внешэкономбанка, даже если цена на нефть в 2020 году снизится до $27 за баррель и останется на этом уровне, накопленных резервов ФНБ хватит на финансирование бюджетного дефицита в течение шести лет, отмечают экономисты МГУ.