Аудиторы объяснили снижение доли нефтегазовых доходов бюджета до минимума
Санкции не стали основным фактором такой динамики
В январе—сентябре 2023 года нефтегазовые доходы федерального бюджета составили 28,3% всех поступлений, доля сократилась почти на 15 процентных пунктов (п.п.) по сравнению с аналогичным периодом годом ранее. Об этом говорится в аналитической записке Счетной палаты о ходе исполнения бюджета, с которой ознакомился РБК. В абсолютном выражении доходы снизились в полтора раза (на 2,9 трлн руб.), до 5,58 трлн руб.
В результате вклад нефтегазовых доходов в совокупные поступления федерального бюджета стал минимальным по крайней мере с 2007 года. В последний раз сопоставимые значения наблюдались в пандемийном 2020 году (за девять месяцев — 29%).
Госаудиторы объяснили такую динамику нефтегазовых доходов снижением средней цены на нефть марки Urals и на природный газ, а также налоговым маневром в нефтегазовой отрасли. Одновременно растут ненефтегазовые доходы, которые за январь—сентябрь увеличились на 2,93 трлн, до 14,16 трлн руб. Эксперты объясняют их рост бюджетным импульсом, который увеличивает спрос в экономике и способствует в том числе росту налоговых доходов.
При формировании федерального бюджета на 2023–2025 годы базовые нефтегазовые доходы устанавливались в фиксированном выражении на уровне 8 трлн руб., напомнили в пресс-службе Минфина. «Сегодня динамика нефтегазовых доходов постепенно выходит на траекторию, соответствующую их базовому уровню», — указали там.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета включают в себя не все налоговые сборы с нефтегазовых компаний, а только те налоги, которые прямо зависят от цены нефти. До 2018 года включительно они определялись как сумма налогов на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в отношении нефти, газа и газового конденсата и экспортных пошлин на нефть, газ и нефтепродукты, с 2019 года в расчет добавились налог на дополнительный доход (НДД) и возвратный акциз на нефтяное сырье с демпфирующей компонентой (налоговый вычет, компенсирующий нефтепереработчикам негативное влияние снижения экспортной пошлины в рамках налогового маневра в отрасли; демпфер дополнительно компенсирует нефтяникам сдерживание внутренних цен на топливо).
Причины падения доходов от нефти и газа
По мнению Счетной палаты, снижение нефтегазовых доходов бюджета как в долях, так и в абсолютном выражении по итогам трех кварталов 2023 года обусловлено рядом факторов, среди которых:
- снижение поступлений НДПИ и вывозных пошлин
Сборы НДПИ на нефть и газ, которые составляют основную часть нефтегазовых доходов, сократились на 1,45 трлн руб. по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года до уровня 6,21 трлн руб., указали аудиторы. Конкретно по нефти снижение оказалось еще глубже — на 1,84 трлн руб., оценили они.
Негативную динамику продемонстрировали и поступления вывозных таможенных пошлин на углеводородное сырье — они упали в 3,4 раза: с 2,18 трлн по итогам девяти месяцев 2022 года до 640 млрд руб. в 2023-м. С 2024 года экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты обнуляются при завершении «налогового маневра» в нефтяной отрасли (на газ останутся).
«В основном [сокращение нефтегазовых доходов произошло] в результате снижения средней цены на нефть марки Urals с $82,9 за баррель в декабре 2021 года — августе 2022 года до $55,9 за баррель в декабре 2022 года — августе 2023 года, цены на газ природный, а также изменения объемов добычи и экспорта энергоресурсов», — отметили в Счетной палате.
Добыча нефти в России по итогам 2023 года составит 527 млн т — на 2% ниже, чем годом ранее, ожидают власти. Это сокращение будет обусловлено прежде всего обязательствами России по сокращению поставок на мировой рынок в рамках ОПЕК+. Добыча газа прогнозируется на уровне 642 млрд куб. м, что на 5% меньше результата 2022 года.
- продолжение налогового маневра в нефтяной отрасли
Существенное влияние на объем и структуру нефтегазовых доходов оказало изменение налогового и таможенного законодательства в рамках налогового маневра, в результате которого ставки вывозной таможенной пошлины на нефть и нефтепродукты уменьшились в два раза по сравнению с 2022 годом, отмечается в записке Счетной палаты. Так, если ставка пошлины на сырую нефть в сентябре 2022 года составляла $52 за тонну, то в сентябре 2023-го ее размер был на уровне $21,4 за тонну.
- переход месторождений на налог на дополнительный доход (НДД)
На снижение нефтегазовых доходов повлияло изменение структуры добычи нефти, а также продолжение процесса перехода ряда месторождений на режим НДД, которое изменило не только поступления НДД, но и НДПИ, отмечают аудиторы. Так, если за девять месяцев 2022 года доходы бюджета по НДД достигали 1,37 трлн руб., то в аналогичном периоде 2023 года они снизились почти в два раза, до 704 млрд руб.
Система НДД применяется с 1 января 2019 года к пяти группам месторождений, размер налога составляет 50% дохода компании на конкретном месторождении за вычетом расходов на добычу и логистику. По состоянию на 2023 год на этот механизм налогообложения было переведено более 45% добычи нефти, заявлял вице-премьер Александр Новак.
Эффект неравномерности
Появление НДД с 2019 года увеличило неравномерность поступлений нефтегазовых доходов внутри года (сборы происходят неравномерно по месяцам, обычно раз в квартал. — РБК), отмечает директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов. Кроме того, в составе нефтегазовых доходов тогда же появились отрицательные величины, такие как обратный акциз на нефтяное сырье (за три квартала 2023 года он составил минус 1,98 трлн руб. вместе с демпфирующей и инвестиционной надбавками).
«Эти компоненты снижают расчетную долю нефтегазовых доходов в общей сумме доходов. Если же для сопоставимости сделать корректировку на них, доля нефтегазовых доходов будет выше на 2–4 п.п. в среднем за любой период, где есть хотя бы одна уплата НДД», — считает он.
С учетом произведенной корректировки будет правильнее сказать, что исторический минимум доли нефтегазовых доходов наблюдался все-таки во второй половине 2020 года, полагает Куликов.
«Это не отменяет того факта, что вторую половину 2023 года можно считать локальным минимумом — на горизонте в три года мы ожидаем, что доля нефтегазовых доходов вернется в диапазон 34–36%, — на уровни, характерные для 2016-го и 2021 года», — прогнозирует эксперт.
С этой оценкой в целом согласен экономист Bloomberg Economics по России и Центральной и Восточной Европе Александр Исаков. «В 2024 году нефтегазовые доходы составят порядка 33% общих доходов федерального бюджета. Несмотря на сокращение дисконта Urals и ослабление курса, против увеличения нефтегазовых доходов будут действовать тренды в росте налоговых льгот на добычу нефти, доли добычи, на которую распространяется НДД, против добычи под НДПИ», — считает он.
В октябре, уже за пределами рассматриваемого Счетной палатой периода, нефтегазовые доходы подскочили до 1,63 трлн руб. — в 2,2 раза к сентябрю и на 27,5% к октябрю прошлого года — это как раз было связано с общим платежом НДД на 593 млрд руб., а также с обнулением демпферных выплат нефтяникам. По данным Минфина за январь—октябрь 2023 года, доля нефтегазовых доходов выросла до 31% (7,2 трлн руб.). Согласно законопроекту о бюджете, по итогам всего года нефтегазовые доходы должны достигнуть 8,9 трлн руб., или 30,9% в общих доходах.
В ноябре нефтегазовые доходы составят около 1 трлн руб., что в том числе связано с возвращением демпферных выплат (порядка 125 млрд), прогнозирует Reuters. Задним числом с 1 октября 2023 года, согласно принятым недавно Госдумой поправкам, топливный демпфер восстанавливается в прежнем объеме (ранее выплаты нефтяникам по бензину и дизельному топливу были сокращены на 50%, но это действовало фактически один месяц, норма была отменена после резкого роста оптовых цен на нефтепродукты). Reuters также отмечает, что поступления от экспорта газа снизились из-за прекращения функционирования трубопроводной системы «Северный поток», подорванной в сентябре 2022 года.
Влияние санкций и фактор законодательного дисконта
Нефтяная отрасль России находится под масштабными санкциями западных стран: США и Европа запретили прямой импорт российской нефти, с декабря 2022 года в Евросоюзе и странах G7 (США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии, Италии и Японии) действует ценовой потолок в размере $60 за баррель российской нефти. Аналогичная мера была введена и для нефтепродуктов. Потолок означает, что западные компании не вправе предоставлять услуги (страховые, транспортные и т.д.) для перевозки российской нефти по ценам выше него.
Снижение доли нефтегазовых доходов в основном не связано с ценовым потолком и санкциями, считает главный экономист «Эксперт РА» Антон Табах. «Они, конечно, повышают транзакционные издержки и снижают поступления, но не настолько, как хотелось бы инициаторам», — отмечает экономист.
В феврале 2023 года правительство реформировало порядок расчета НДПИ и экспортной пошлины на нефть, что стало реакцией на введенный странами G7 потолок цен на российскую нефть. Тогда оцениваемые международным агентством Argus котировки российской нефти опускались ниже $50 (на базисе поставки в европейские порты, хотя из-за эмбарго ЕС туда российская нефть уже почти не поставлялась). Фактически же российские нефтяники, по-видимому, продавали сырье в страны Азии по ценам выше номинальных котировок Argus, предполагали эксперты. Именно котировки Argus до сих пор используются в Налоговом кодексе России, но правительство ввело минимальный ценовой показатель для расчета налогов, равный стоимости мирового эталона North Sea Dated (от того же Argus) за вычетом фиксированного дисконта. Таким образом, директивно установленный минимум налогов, собираемых с нефтяной отрасли, перестал зависеть от фактических цен, по которым российские компании продают нефть за рубеж.
Дисконт Urals к эталону North Sea Dated (аналог бенчмарка Brent от S&P Global Platts), исходя из данных Argus, последовательно сокращается все последние месяцы. По итогам октября он составлял уже $9,6 за баррель, или 10,5%. При этом сейчас и до конца 2023 года нефтяные налоги считаются как минимум из расчета цены North Sea Dated минус $20. Это значит, что, согласно требованиям Налогового кодекса, нефтяники должны использовать прямые котировки Urals как наибольший показатель.
В 2024 году предельный дисконт к эталону Argus для налоговых целей будет составлять $15 за баррель (с дальнейшим снижением до $6 к 2026-му), следует из принятых 17 ноября во втором и третьем чтениях поправкам в Налоговый кодекс. При этом правительство получило возможность в 2024–2026 годах восстанавливать этот дисконт до $20 при изменении конъюнктуры. По умолчанию нефтяные компании для расчета налогов должны будут по-прежнему использовать котировки Urals (если только они не окажутся ниже, чем цена North Sea Dated, скорректированная на дисконт). Но поскольку Argus прекращает определение цен Urals на «досанкционном» базисе CIF (с поставкой в европейские порты), будет применяться котировка FOB (экспортная цена в российских портах), к которой Федеральная антимонопольная служба (ФАС) будет прибавлять стоимость транспортировки морским транспортом до средиземноморского и роттердамского рынков, но не менее $2 за баррель.
С 2025 года к порядку расчета прибавится отечественная котировка, рассчитываемая Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой биржей на основе внебиржевых сделок: если Urals с надбавкой за фрахт будет ниже, чем North Sea Dated за вычетом дисконта, но при этом национальная котировка будет выше, чем North Sea Dated минус дисконт, для расчета налогов нужно будет использовать национальную котировку как наибольшее.
Как ранее писал РБК, Еврокомиссия намерена рекомендовать усилить контроль за соблюдением ценового потолка в новом, 12-м пакете санкций. Но сегодня жесткость контроля за соблюдением санкций на экспорт российской нефти и нефтепродуктов существенно ниже тех, что распространяются, например, на экспорт из Ирана, говорит Исаков.
В последние пару недель, по версии западных агентств, стоимость российской нефти снизилась с $80 до $60 с небольшим за баррель, говорит ведущий эксперт Фонда национальной энергетической безопасности и Финансового университета при правительстве России Станислав Митрахович. По его словам, вероятно, это произошло на фоне расширения контроля за исполнением санкций — к примеру, больше давления стало оказываться на компании из ОАЭ, и на фоне этого страховщики и перевозчики могли потребовать увеличения премии.
Рост ненефтегазовых доходов
Как указывает Табах, на долю нефтегазовых доходов влияет не только снижение цен на углеводороды и объемов их поставок за рубеж в январе—сентябре 2023 года, но и опережающий рост ненефтегазовых доходов.
Например, в 2023 году правительство дополнительно собирает с бизнеса налог на сверхприбыль, который принес уже 40 млрд руб. (из запланированных 300 млрд), говорил министр финансов Антон Силуанов.
С Табахом согласен директор центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов: по его словам, «бюджетный импульс» (в частности, через финансирование обрабатывающего сектора и различные выплаты населению), в свою очередь, обеспечивает дополнительный налоговый эффект в ненефтегазовом секторе.
Доля ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета в отчетном периоде составила 72% и по сравнению с январем—сентябрем 2022 года увеличилась почти на 15 п.п., следует из материалов Счетной палаты. В рублевом выражении они выросли на 2,93 трлн, до 14,16 трлн руб. Такую динамику обеспечили увеличение поступлений НДС на ввозимые в Россию товары (+45% год к году) и товары, реализуемые на территории страны (+13%), а также доходы от управления Фондом национального благосостояния (в 10 раз больше).
Куда пойдут мировые цены на нефть
Сегодня на нефтяном рынке наблюдаются разнонаправленные тенденции, которые могут повлиять на ценообразование в будущем, отмечает старший аналитик центра по энергопереходу «Сколтеха» Екатерина Грушевенко. С одной стороны, появляются новые производители с относительно невысокими издержками на добычу, например в Гайане, где средние затраты оцениваются в $35 за баррель, и добыча уже в ближайшие годы должна выйти на уровень 1,2 млн барр. в сутки.
С другой стороны — на фоне зеленой повестки снижаются инвестиции в нефтяную отрасль, и это грозит кризисом недоинвестированности. «Для того чтобы обеспечить добычу через 7–10 лет, инвестиционные решения нужно принимать уже сейчас», — отмечает Грушевенко. В целом рыночные факторы все же больше указывают на сохранение уровня цен, считает она. На горизонте одного-двух лет зеленая повестка не сможет существенно повлиять на рыночную энергетическую конъюнктуру в сторону снижения потребления нефти и других видов ископаемого топлива, уверен Митрахович.
Сегодня мировые производственные мощности и интересы транснациональных корпораций по-прежнему сконцентрированы на нефти, поэтому ждать ее резкого удешевления в ближайшие годы не стоит, полагает директор экспертной группы Veta Дмитрий Жарский. «Нефть будет еще откатываться как вперед, так и назад, но в глобальном плане в интересах мировых поставщиков — сохранять паритет и сдерживать уровень своих доходов», — указывает он.
По прогнозу Минэкономразвития, экспортная цена на российскую нефть в 2024 году составит $71,3 за баррель и в дальнейшем стабилизируется на уровне $70 за баррель.
Тематический проект о российской винодельческой культуре, вине и спиртных напитках
