Маневр в плюс: как эксперты оценили вклад бюджета в рост ВВП

Фото: Олег Яковлев / РБК

Бюджетный маневр, который правительство проведет начиная с 2019 года для реализации майского указа президента, окажет положительное влияние на экономический рост, оценили аналитики департамента исследований и прогнозирования Банка России. Но эффект будет небольшим — лишь около 0,2–0,3 п.п. в среднем за год за период до 2024 года, подсчитали они. Иными словами, каждый год рост ВВП будет на 0,2–0,3 п.п. выше (например, не 1,8%, а 2%), чем он был бы при отсутствии бюджетного перераспределения.

В чем суть бюджетного маневра?

• Особенность российского госбюджета на предстоящие шесть лет — появление в нем 12 национальных проектов и комплексного плана модернизации инфраструктуры в рамках задачи по реализации указа президента Владимира Путина от 7 мая 2018 года.

• Увеличение расходов на развитие инфраструктуры, цифровой экономики и человеческого капитала (здравоохранение, образование, демография и т.д.) будет профинансировано за счет повышения НДС с 18 до 20% (оно даст бюджету около 500 млрд руб. в год), перераспределения внутри госпрограмм и увеличения внутренних заимствований.

Как это связано с экономическим ростом?

• Одна из стратегических задач, поставленных Путиным, — ускорить рост российского ВВП до темпов выше мировых. В 2018 году рост глобальной экономики прогнозируется на уровне 3,7% (МВФ), а российской — на уровне 1,8% (Минэкономразвития). При этом, строго говоря, никто не ставил задачу обеспечить ускорение экономики именно за счет госбюджета: можно предположить, например, что изменения в бюджете дают отрицательный эффект на рост ВВП, но результат достигается за счет неденежных институциональных реформ, которые обеспечивают мощное оживление экономической активности (роль таких реформ традиционно превозносил Центр стратегических разработок, когда его возглавлял Алексей Кудрин).

• Однако в парадигме российского госкапитализма экономический рост все больше увязывается с объемами и приоритетами государственных расходов. Хотя власти осознают и необходимость снятия барьеров для бизнеса (например, план Минэкономразвития «Трансформация делового климата», нацпроект «Производительность труда»).

• Подход к бюджету как инструменту экономического роста обычно связан с идеей перераспределения от непроизводительных бюджетных расходов (тех, которые не дают прироста ВВП: например, военные расходы) к производительным (расходы на образование, медицину, инфраструктуру). Именно такой бюджетный маневр предлагал Кудрин.

• Правительство в лице первого вице-премьера Антона Силуанова на словах поддержало такую идею. «Безусловно, мы говорим о необходимости бюджетного маневра внутри расходов, переструктурирования таким образом, чтобы эти расходы больше отвечали целям развития», — говорил Силуанов в мае. Впрочем, перераспределение бюджетных расходов оказалось не столь существенным, а основным источником финансирования маневра стало повышение НДС — отрицательный фактор для роста ВВП. «Умеренный рост расходов федерального бюджета не сопровождается существенным изменением их сложившейся структуры с преобладанием затрат на управление, силовой блок и недофинансированием расходов на человеческий капитал», — отмечали эксперты Высшей школы экономики в октябрьском заключении на проект бюджета.

Как можно оценить вклад бюджетных изменений в рост ВВП?

• Для этого используются фискальные мультипликаторы: они показывают отношение изменения ВВП к изменению государственных расходов или доходов. Например, если увеличение госрасходов на 1% ВВП коррелирует с приростом экономики на 0,6%, это означает, что мультипликатор расходов равен 0,6.

• Мультипликатор может быть отрицательным, например, если правительство увеличивает доходы бюджета за счет повышения налогов, но это тормозит экономический рост.

Почему это важно?

• Если бы можно было точно знать фискальные мультипликаторы, проводить оптимальную бюджетную политику было бы проще. Также различным государственным силам было бы сложнее лоббировать излишнее увеличение расходов на их интересы: например, если правительство и общество знают, что мультипликатор оборонных расходов сильно отрицательный, раздутых оборонных расходов можно избежать.

• Проблема в том, что расчеты мультипликаторов по различным методам дают очень большой разброс оценок, авторы часто вынуждены использовать допущения. «Результаты в значительной степени зависят от используемого класса моделей и выбранного способа оценки фискальных мультипликаторов, а также используемых рядов», — отмечали аналитики ЦБ в январском докладе (.pdf).

• Для России основным препятствием при оценке мультипликаторов является отсутствие достаточно длинных временных рядов, указывали эксперты ВШЭ (.pdf). Использование байесовского подхода (как в работе ЦБ) позволяет преодолеть это препятствие, но вводит в моделирование дополнительные параметры.

• Сами эксперты ЦБ признают, что в своих оценках вынуждены считаться с рядом ограничений и в некоторых случаях исходить из предположений.

Как они подсчитали экономический эффект?

• Фискальный мультипликатор повышения НДС отрицательный — минус 0,75: это означает, что 1% ВВП, собранный государством от НДС, транслируется в снижение ВВП на 0,75%. Поскольку, по оценкам Минфина, повышение НДС увеличит ежегодные изъятия средств из экономики на 0,55% ВВП, влияние на экономический рост в среднесрочном периоде можно оценить в минус 0,4% ВВП (минус 0,75×0,55), говорится в работе.

• В то же время мультипликатор бюджетных расходов положительный и оценивается в 0,55–0,65 п.п., а ежегодное увеличение расходов составит 1,05% ВВП. Отсюда в среднесрочном периоде среднегодовой положительный эффект на рост ВВП от увеличения расходов составит 0,6–0,7 п.п. (0,55–0,65×1,05). Таким образом, чистый эффект маневра департамент ЦБ оценивает в 0,2–0,3 п.п. в год.

Есть ли альтернативные оценки?

• Эффект налогово-бюджетного маневра в среднесрочной перспективе до шести лет будет небольшим, «в районе нуля», прокомментировал РБК директор Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина Владимир Назаров. Но, по его словам, оценить влияние повышения НДС сложно, поскольку эффект будет сильно различаться во времени.

• Минэкономразвития в ответе РБК отметило, что ожидает постепенного ускорения темпов экономического роста до 2% в 2020 году и выше уровня 3% начиная с 2021 года. Источниками роста станут реализация нацпроектов и комплексного плана развития инфраструктуры, плана повышения инвестиционной активности и пенсионная реформа, следует из ответа ведомства. В ЦСР не смогли предоставить РБК оценку эффекта от налогово-бюджетного маневра.

Что еще полезного есть в расчетах ЦБ?

• По оценкам аналитиков ЦБ, наибольшим положительным мультипликатором, предположительно, обладают расходы экономического блока — 0,70. Это расходы по направлениям «Национальная экономика», «Жилищно-коммунальное хозяйство» и «Охрана окружающей среды». Увеличение расходов по этим направлениям способствует росту ВВП.

• Фискальные мультипликаторы силового и социального блоков значительно ниже — 0,32 и 0,28 соответственно. В силовой блок входят разделы бюджетных расходов «Национальная оборона», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». В социальный — образование, культура, здравоохранение, социальная политика, физическая культура и спорт, СМИ.

• Отрицательный фискальный мультипликатор (минус 0,73) имеют расходы по направлению общегосударственных вопросов (фактически это расходы на госаппарат).

• В работе экспертов ВШЭ Антона Вотинова и Ивана Станкевича, опубликованной в прошлом году в «Финансовом журнале НИФИ» (.pdf), сравнивались результаты расчета фискальных мультипликаторов расходов по разным моделям: оценки мультипликаторов национальной обороны и социальной политики оказались «устойчиво отрицательны и достаточно велики» при разных формулировках модели.