Эксперты назвали наиболее уязвимые к пандемическому кризису города России

Способно ли наличие собственных доходов стать для них главным фактором риска

Эксперты «КБ Стрелка» оценили города России по степени устойчивости бюджетов к кризису, вызванному пандемией. Чем больше у города собственных доходов от НДФЛ и налога на прибыль, тем выше его риски при таком кризисе, считают они

Фото: Виталий Тимкив / РИА Новости

Пандемический кризис привел к росту безработицы, падению доходов населения и выручки предприятий, что неразрывно связано с сокращением доходной базы российских городов. Как оказалось, чем автономнее бюджет города и чем больше он имеет собственных источников дохода, тем сильнее уязвимость перед кризисом, утверждают эксперты Центра городской экономики «КБ Стрелка», оценившие в исследовании потенциальное влияние пандемии на городские бюджеты.

Как рассчитывали уязвимость перед пандемией

Эксперты «КБ Стрелка» учитывали риски падения бюджетных доходов российских городов, опираясь на методологию аналогичного исследования, проведенного вашингтонским аналитическим центром Brookings Institution. Американские эксперты рассчитывали потенциальное влияние COVID-кризиса на муниципальные бюджеты в США на основании двух факторов — доли занятости в наиболее пострадавших от кризиса отраслях и доли поступлений подоходного налога и налога на прибыль компаний в бюджете.

Для составления рейтинга уязвимости российских городов эксперты Центра городской экономики «КБ Стрелка» оценили, какую долю в доходах городского бюджета занимают налоговые доходы, с наибольшей вероятностью способные сократиться из-за пандемического кризиса. Речь идет о сокращении поступлений НДФЛ за счет уменьшения занятости в отраслях, признанных наиболее пострадавшими от пандемии, а также налога на прибыль компаний за счет сокращения доходов предприятий в пострадавших отраслях. При расчете степени уязвимости аналитики разделили города России на несколько групп по численности городского населения (от 250 тыс. до 1 млн человек, от 100 тыс. до 250 тыс. и т.д.) и типу муниципального образования.

Итоговую оценку степени уязвимости бюджета к пандемическому кризису аналитики «КБ Стрелка» получили по 976 из 1117 российских городов. Из расчета были исключены три города федерального значения — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, которые не являются муниципалитетами и имеют принципиально другую структуру бюджета.

Среди крупнейших российских городов (с численностью населения свыше 1 млн человек) самыми уязвимыми к пандемическому кризису в «КБ Стрелка» признали Омск, Красноярск и Волгоград. В то же время наиболее устойчивыми, с точки зрения аналитиков, стали Воронеж, Самара и Ростов-на-Дону.
Среди крупных городов России (население от 250 тыс. до 1 млн) рискуют потерять значительную часть доходов из-за кризиса прежде всего Мурманск, Сочи и Якутск, а Смоленск, Вологда и Тверь, наоборот, обладают, с позиции авторов исследования, низкой уязвимостью.
В группе городов с численностью населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек главными аутсайдерами по степени прочности стали городские бюджеты Уссурийска, Норильска и Северодвинска. Наиболее сильны позиции таких городов, как Каспийск, Альметьевск и Батайск.

Города за пределами рейтинга

Кроме городов федерального значения в рейтинге не учитывались три города, получившие городской статус в 2019 году и позднее: Белоозерский (Московская область), Курчалой (Чечня) и Мурино (Ленинградская область). Это связано с тем, что в расчетах используются данные о бюджете за 2018 год. Еще 135 городов (два крупных, 12 больших, 24 средних и 97 малых) не попали в расчет и не получили итоговую оценку степени уязвимости муниципального бюджета к кризису, поскольку в открытых источниках для них не оказалось достаточно данных об исполнении бюджета или данные противоречили друг другу (сумма разных видов доходов превышает общие доходы).

rbc.group

Самостоятельность бюджета как фактор риска

Чем значительнее доля собственных доходов города, приходящаяся на доходы от НДФЛ, налога на прибыль и налога на совокупный доход, тем сильнее пострадает от пандемического кризиса бюджет города, утверждают эксперты «КБ Стрелка». То есть чем автономнее бюджет города, тем выше оказались его бюджетные риски, делают они вывод. Как минимум в 618 рассмотренных городах (63% всех городов, проанализированных в работе) доходы от НДФЛ, налога на прибыль и налога на совокупный доход составляют более 50% собственных доходов, указывают аналитики.

Напротив, города, в доходах которых превалируют безвозмездные поступления из других бюджетов, меньше других пострадают от текущего кризиса, говорят в «КБ Стрелка». Это, например, такие крупные города, как Грозный (70% безвозмездных поступлений ото всех доходов), Курск (68%) или Челябинск (66%).

Имущественные доходы города (налог на землю, налог на имущество физлиц, доходы от продажи и аренды имущества) в меньшей степени подвержены колебаниям в связи с экономической ситуацией, отмечается в исследовании. Поэтому города, собственные доходы которых на 50% и более опираются на источники, не связанные с доходами от НДФЛ, налога на прибыль и налога на совокупный доход (346 городов, 35% всех проанализированных), оказались менее подвержены угрозам, вызванным пандемией, добавляют они.

Зависимость от собственных источников доходов делает бюджет города уязвимым только в том случае, если эти доходы генерируются на предприятиях, подвергшихся административным ограничениям в период карантина, уточняет управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. «Как правило, наиболее пострадавшие секторы, в которых к тому же высока доля предприятий малого и среднего бизнеса, вносят очень небольшой вклад в городской бюджет», — подчеркивает он. Пандемический кризис серьезно ударил по предприятиям сервисной экономики, которые находятся «в тени», но бюджет не видит налоговых поступлений от них, замечает он.

В городе может быть расположено несколько крупных промышленных предприятий, которые не прекращали работу в период карантина и продолжали генерировать налоговые потоки от прибыли и выплачивать зарплату. «Пример — Липецк. НЛМК не прекращал работу в карантин, а просто усилил меры безопасности. При этом основу бюджета города составляют отчисления именно от НЛМК», — замечает Пискунов. В рейтинге следует учитывать критерий внешней поддержки муниципальных бюджетов со стороны субъекта РФ и в целом состояние региональных финансов, продолжает он. Кроме того, важно оценить для каждого города жесткость и глубину карантинных ограничений, считает Пискунов.

Почти все города с населением свыше 50 тыс. человек ожидают дефицита доходов в этом году, но делать конкретные и обоснованные выводы пока преждевременно, поскольку достоверных статистических данных еще нет, замечает директор Института региональных исследований и городского планирования ВШЭ Ирина Ильина. «Рейтинг выстроен на предположительных данных, и это подчеркнуто в ключевых использованных показателях: доля доходов бюджета, которые могут быть затронуты кризисом; оценка степени потенциального падения налоговой базы. То есть представленный рейтинг строится не на фактических данных», — указывает она.

Необходима диверсификация экономики

Наиболее пострадавшими от кризиса, вызванного пандемией, признаны отрасли сферы услуг: они тяжело пережили карантин (падение выручки, сокращение штата, в худшем случае — закрытие) и могут столкнуться с проблемами в будущем в результате падения уровня потребительских доходов, констатируют эксперты «КБ Стрелка».

С точки зрения устойчивости городских бюджетов преимущество в этой ситуации получили города, в структуре экономики которых по занятости и выручке преобладают производство и b2b-сектор, — например, Воронеж и Самара среди городов-миллионников или Смоленск и Вологда среди крупных городов, отмечают авторы исследования. «Есть только одна общая рекомендация для городских администраций, которая может помочь справиться с различными экономическими проблемами, — диверсификация структуры городской экономики», — подчеркивают аналитики.

Снижение уровня экономической активности в городской экономике формируется в первую очередь в отраслях сферы услуг, а также в секторе малого бизнеса и самозанятости, поэтому зависимость местных бюджетов от доходов, генерируемых именно в этих секторах, может стать существенным фактором риска несбалансированности местных бюджетов, согласна Ильина. Структура источников доходов местных бюджетов в городах весьма различна. «Однозначно, что в «зоне риска» сейчас находятся бюджеты городов, где значительная доля бюджетных доходов зависит от активности малого бизнеса», — добавляет она.

Диверсифицированная городская экономика действительно помогает лучше преодолеть кризис, согласен Пискунов. Городская администрация может влиять на развитие малого и среднего бизнеса, совершенствуя городскую среду. «Влиять на диверсификацию городской экономики в целом она просто не может, получив в наследие ту структуру, которая была заложена еще в советское время», — полагает он.