Исследование РБК: сколько Россия на самом деле тратит на своих граждан

Фото: Reuters/Pixstream

Утверждение Госдумой закона о федеральном бюджете 9 декабря не ставит точку в вопросе о распределении государственных средств в будущем году. Помимо федерального бюджета расходы на социальную политику, безопасность, медицину, образование и прочие направления бюджетной классификации предусмотрены в региональных и муниципальных бюджетах, а также во внебюджетных фондах. Все вместе это называется бюджетной системой, и только ее совокупный обзор может дать полное представление о государственном финансировании российской экономики.

Суммарные траты бюджетной системы на отдельные направления могут в разы отличаться от тех, что заложены в федеральном бюджете. Структура расходов по направлениям в бюджетах разных уровней существенно различается. Именно поэтому, например, довольно скромная в масштабах федерального бюджета доля расходов на образование (3,7% от всех расходных статей федерального бюджета на 2017 год) при рассмотрении в масштабах бюджетной системы возрастает до 10%.

В первой части исследования, посвященной доходам и расходам федерального бюджета в ретроспективе и перспективе, 9 декабря РБК писал, что федеральные расходы в реальном выражении сокращаются с 2015 года и продолжат сокращаться по крайней мере до 2019 года, а структура доходов под влиянием низких цен на нефть меняется в пользу внутренних налоговых поступлений. Во второй части своего исследования бюджетов текущего десятилетия РБК решил проанализировать пять основных направлений государственных расходов российской бюджетной системы, не ограничивающейся только федеральным бюджетом.

Из средств, запланированных консолидированным бюджетом 2017 года на пять основных статей расходов, здравоохранение получит больше четверти: 3,5 трлн руб., или 11% расходной части. При этом в федеральном бюджете на здоровье государство запланировало потратить всего 363 млрд руб.

Такая резкая разница объясняется тем, что основные расходы на медицину приходятся на Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС — 1,7 трлн руб. в 2017 году). Он пополняется региональными отчислениями за неработающее население и страховыми взносами работодателей (5,1% от зарплаты работников). В последние годы наблюдался общий рост зарплат по стране, что и позволило бюджету ФФОМС вырасти, замечает директор Института экономики здравоохранения ВШЭ Лариса Попович. Но больше всего на здравоохранение тратят регионы. Поскольку бюджет ФФОМС более чем на треть обеспечивается именно их взносами, в 2015 году региональные власти профинансировали 47% суммарных затрат бюджетной системы на здравоохранение, подсчитывали эксперты ВШЭ.

Тем временем расходы федерального бюджета на здравоохранение (в номинальном выражении, см. примечание «Как мы считали») снижаются уже пять лет — с 2012 года. Тогда они с учетом инфляции были на уровне 874,3 млрд руб., а в 2016-м — уже 465,5 млрд руб. Сильнее всего сокращение отразилось на финансировании стационарной медицинской помощи (больниц). С 2012 года на эти цели было потрачено 279,6 млрд руб., или 398 млрд руб. в ценах 2016 года, против 241 млрд руб. в текущем году. В 2017 году ассигнования урежут до 146 млрд руб. с учетом инфляции, то есть чуть больше третьей части объема финансирования 2012 года.

Также снизились федеральные траты на амбулаторную помощь (поликлиники): с 215 млрд руб. в 2012 году до 73 млрд руб. в 2016 году. В последующие годы сокращение ассигнований продолжится: в 2019 году на поликлиники в федеральном бюджете запланировано только 63 млрд руб.

Вместе с тем в целом в бюджетной системе расходы на здравоохранение в ближайшие три года будут только расти — с 3,5 трлн руб. в 2017 году до 3,9 трлн руб. в 2019 году. Для сравнения: расходы на национальную оборону в эти три года останутся на одном уровне — 2,8 трлн руб. Это позволяет надеяться, что и больницы, и поликлиники по меньшей мере не ухудшат свое положение.

Так же, как и медицина, образование выглядит скромно в федеральном бюджете, но внушительно в консолидированном, с учетом региональных бюджетов. В общей сумме ассигнований на пять основных направлений бюджетной системы расходы на образование составят в 2017 году 23,3%, или 3,1 трлн руб. Это меньше, чем на здравоохранение, но больше, чем на оборону. И такое соотношение предполагается сохранить до 2019 года.

Вместе с тем с 2013 года расходы на образование неуклонно снижаются. Это объясняется как снижением стоимости нефти, так и все большей приоритетностью расходов на оборону и пенсионное обеспечение. На пике, в том самом 2013 году, образование получило из бюджетов всех уровней около 3,9 трлн руб. (здесь и далее в ценах 2016 года), или 4,3% ВВП. В 2016 году доля расходов на образование сократилась уже до 3,7% ВВП, к 2019-му она упадет до 3,5% ВВП.

В федеральном бюджете сокращение финансирования образования заметно еще сильнее — с 897 млрд руб. в 2013 году до 515 млрд руб. в 2019-м. При этом традиционно федеральный бюджет главным образом финансирует высшее образование, отдавая среднее профессиональное, общее и дошкольное образование на откуп регионам, то есть больше всего страдают вузы.

Экономисты ВШЭ обращают внимание, что федеральный центр с 2013 года «последовательно самоустранялся» от финансирования социальных сфер. Если в регионах возобновятся отложенные проекты по строительству и благоустройству, школы и больницы уйдут на второй план. В этом случае, предупреждают авторы доклада ВШЭ, российские медицина и образование рискуют «съехать до уровней азиатских и латиноамериканских стран».

На фоне многих других направлений расходов бюджета военные и силовики выглядят очень уверенно, особенно в последние годы. Даже в консолидированном бюджете ассигнования на оборону и безопасность традиционно составляют от трети до половины всех средств. В 2017 году на «человека с ружьем» из бюджетной системы запланировано потратить 4,9 трлн руб., что составляет 5,7% ВВП.

Военные расходы в последние годы обгоняют бюджет на внутреннюю безопасность. Согласно данным Минфина, консолидированный бюджет в 2011 году израсходовал по 2,2 трлн руб. на каждый из этих двух разделов. Однако уже в 2014 году на оборону потратили на 300 млрд руб. больше (3 трлн руб. против 2,7 трлн руб.). В последующие годы разрыв между расходами на военных и силовиков увеличился еще больше и сейчас составляет около 1 трлн руб. Это связано с разницей в пиках: расходы на «органы» были резко повышены после реформы правоохранительной системы и массовых выступлений оппозиции в 2011 году (с 1,9 до 2,6 трлн в 2012 году), после чего началось плавное снижение.

На оборону расходы повышались с 2011 (2,3 трлн руб.) до 2016 года (3,9 трлн руб.). Такой рост объясняется финансированием госпрограммы перевооружения, а также участием России во внешних конфликтах. Традиционным противником роста военных ассигнований является Минфин, прежний глава которого, Алексей Кудрин, был уволен в 2011 году президентом Дмитрием Медведевым из-за спора о необходимости увеличения расходов на оборону. При нынешнем министре Антоне Силуанове военные расходы ежегодно росли, достигая пика в 2015–2016 годах. Но, возможно, именно его усилия способствовали тому, что бюджет в 2017 году и далее станет более «гражданским». Безопасность «похудеет» на 91 млрд руб., до 1,85 трлн руб., а оборона — на 1 трлн, до 2,7 трлн руб.

Общегосударственные вопросы по названию самый малозаметный раздел бюджетов. Непосвященным не сразу понятно, что это такое. Но важность общегосударственного раздела трудно переоценить. По статье проходит финансовое обеспечение деятельности всех органов власти — президента, правительства, Госдумы, судейского корпуса и других ветвей власти. Неслучайно в бюджетном классификаторе расходов раздел стоит первым.

Из пяти рассмотренных направлений на общегосударственные вопросы в 2017 году запланировано меньше всего денег: 1,9 трлн руб., или 2,2% ВВП. Зато это направление является самым стабильным — из года в год разница в расходах редко превышает 5%. Это неудивительно, учитывая, что декларируемые сокращения госаппарата часто ограничиваются секвестром незанятых штатных единиц. Так, в 2013 году доля государственных расходов на управление составила 2,1% ВВП (1,4 трлн руб.), причем предполагалось, что в 2016 году они сократятся до 1,8% ВВП. Однако в 2016 году на чиновников потратили 2,2% ВВП (1,8 трлн руб.), а в 2017 году, как планируется, финансирование вырастет еще больше, до 2,3% ВВП (2 трлн руб.).

Потому в запланированное на 2018–2019 годы очередное сокращение расходов на чиновничество до 2% ВВП (2 трлн руб.) верится с трудом. Кроме того, запланированный на 2017 год рост ассигнований по разделу убеждает, что госуправление в будущие три года пострадает все же меньше, чем остальная экономика.

В стране, где цены растут в среднем на 9,5% в год (по данным Росстата за 2006–2015 годы), номинальные денежные показатели сами по себе не способны дать полную картину. Например, если государственные расходы на здравоохранение выросли в энном году на 10% по сравнению с предыдущим годом, а инфляция составила 20%, очевидно, что о реальном росте расходов говорить не приходится.

Чтобы обеспечить сопоставимость бюджетных данных по годам и проследить «реальную» динамику доходов и расходов государства, мы скорректировали данные на среднегодовую инфляцию, пересчитав их к ценам 2016 года. Иными словами, доходы и расходы бюджета, ожидаемые по итогам 2016 года (согласно октябрьским поправкам Минфина в бюджет), были взяты за точку отсчета, а фактические показатели предыдущих годов пересчитаны с учетом инфляции. Таким образом, скорректированные показатели прошедших лет оказались выше, чем номинальные, а показатели последующих годов — ниже. Ни один из методов приведения номинальных цифр к реальным не является безупречным, но плюс использования среднегодовой инфляции в том, что интуитивно рост цен более понятен, чем, например, специальные коэффициенты-дефляторы, рассчитываемые Росстатом.

Кроме того, данные по среднегодовой инфляции с 1990-х годов, основанные на статистике Росстата, есть в базе данных Международного валютного фонда (МВФ), а прогнозные значения среднегодовой инфляции на 2016–2019 годы взяты из базового макроэкономического прогноза Минэкономразвития, положенного в основу бюджетных проектировок. «В текущих условиях я бы тоже дефлировал индексом потребительских цен, так как, во-первых, это более чем общепринято, во-вторых, другого дефлятора сейчас действительно нет», — подтвердил уместность расчетов РБК старший аналитик группы исследований и прогнозирования АКРА Дмитрий Куликов.

При участии Полины Звездиной