Цикл сокращения бюджетных расходов продлится не менее пяти лет

Коробки с документами проекта закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» в Доме правительства России (Фото: Артем Коротаев/ТАСС)

Государственные расходы начнут сокращаться не с 2017 года, как анонсируют власти, на самом деле траты бюджета де-факто уменьшаются уже второй год подряд, показало исследование РБК. Это видно, если пересчитать показатели федерального бюджета в сопоставимых ценах 2016 года. Сокращение в предстоящие три года тоже оказывается еще более значительным, если анализировать расходы с поправкой на инфляцию, а не номинальные.

«Мучительный путь»

Исследование охватывает период 2011–2019 годов, в основу перерасчетов легла среднегодовая инфляция (данные для будущих трех лет взяты из правительственного проекта бюджета). В прошлые годы номинальные расходы бюджета ежегодно росли, похожая картина наблюдалась и в реальном выражении (исключениями стали 2011, 2013 и 2015 годы, когда траты незначительно снижались). Именно 2015 год стал самым показательным: если номинальные расходы по его итогам выросли на 789 млрд руб., то при пересчете сократились на 1,6 трлн руб. В текущем году расходы в реальном выражении сократятся на 327 млрд руб. по сравнению с предыдущим. С этой точки зрения в предстоящем сокращении расходов ничего особенного уже нет — настоящий секвестр продолжается уже второй год, а в целом цикл снижения государственных трат по нынешнему бюджетному плану продлится не менее пяти лет (с 2015 по 2019 год).

В сложившейся в России ситуации сокращение бюджета — единственная политика, которая позволит оставить размер госдолга на нынешнем уровне и уменьшить объем дефицита, имеющий принципиальное значение для государства, отмечает руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы (ЭЭГ) Александра Суслина. Стимулирование экономики путем увеличения расходов было возможно в 2008 году, когда Россия располагала большим объемом резервов, но сейчас они истощаются, добавляет она. «Более того, неправильно отождествлять объем трат на экономику с ростом. Мы можем потратить сколько угодно, но это может не привести ни к какому эффекту, потому что у нас очень низкая эффективность», — рассуждает эксперт. Сохранение низких цен на нефть должно стимулировать отказ от неэффективных расходов — пока такие программы хоть и принимались, но на деле не работали, напоминает старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Арсений ​Мамедов.

Нынешнее сокращение трат бюджета — расплата за ошибки прошлых лет, когда власти необоснованно увеличивали расходы на волне высоких цен на нефть, отмечает ведущий научный сотрудник института «Центр развития» Высшей школы экономики (ВШЭ) Андрей Чернявский. Бюджетная конструкция была неустойчива, добавляет он: «Мы тратили конъюнктурные доходы, не создавая достаточных резервов на случай резкого и устойчивого падения нефтяных цен». Бюджетные планы властей на следующую трехлетку — «мучительный путь приведения в соответствие нефтяных цен и расходов бюджета», замечает эксперт.

Нефть в обмен на НДС

Структура доходов бюджета меняется на глазах. Если в прошлые годы вклад сырьевого экспорта в бюджет мог достигать и 41% (как в 2011 году), то после падения нефтяных цен ситуация переломилась и доходы от внешнеэкономической деятельности рухнули ниже 20% в 2016 году (в предстоящую трехлетку сокращение продолжится). В лидеры по размеру вклада в доходы бюджета выходит НДС — его доля должна достичь почти 40% к 2019 году, ее рост власти традиционно объясняли улучшением администрирования. Кроме того, на это могла повлиять и высокая инфляция, рассуждает Чернявский.

Впрочем, налоговое администрирование вряд ли играет важную роль в росте доли НДС, а причина его высокого вклада кроется только в сокращении нефтегазовых доходов, но никак не в диверсификации экономики, категорична Суслина из ЭЭГ. Администрирование отчасти помогло увеличить вклад НДС в бюджет, но эффект уже достигнут, и бюджетный прогноз о его сохранении «излишне оптимистичен», подчеркивает Мамедов из РАНХиГС.

Выживание как приоритет

Главный приоритет принимаемого бюджета — выживание, и это видно из высокой доли социальных расходов, говорит Суслина. Сейчас федеральный бюджет — силовой и социальный. Самую большую долю в расходах традиционно занимает раздел «Социальная политика» (социальные пособия, трансферты Пенсионному фонду и т.д.), к 2019 году эти расходы достигнут почти 30% всего бюджета. Традиционно высоки расходы на военных и силовиков — например, в 2013–2014 годах траты по разделам «Национальная оборона» и «Национальная безопасность» в совокупности и вовсе превышали 30%. Но теперь ситуация меняется, особенно в части оборонных расходов, которые с нынешней доли в 22% в структуре затрат в следующие три года опускаются до 16%. Сокращение расходов на силовиков также заметно: если в 2012–2014 году их доля составляла 14–15%, то теперь снижается до 11% в течение всего трехлетнего бюджетного цикла.

При еще не проведенной пенсионной реформе бюджет так и будет оставаться социальным, подчеркивает Чернявский. Впрочем, есть сомнения, что расходы на силовиков и оборону останутся на текущем уровне — например, в конце 2016 года власти решили профинансировать погашение долгов оборонных предприятий на 800 млрд руб., напоминает Мамедов. Принимаемый бюджет «относительно сбалансирован» — он не идеален, но другого варианта и нет, указывает Суслина. Госдолг в России невысокий, теоретически можно было бы потратить резервы и увеличить заимствования для стимулирования экономики, но это несет «существенный макроэкономический риск», отмечает Мамедов из РАНХиГС. Резко сократить расходы будет невозможно, и неизвестно, каковы будут условия для займов через несколько лет, объясняет он.

Но стоит учитывать и уже существующий риск раздувания бюджетных расходов, говорит Чернявский. Например, при нефти по $50 бюджетные расходы уже в следующем году могут вырасти на 5% по сравнению с планом, пишет в своем обзоре от 7 декабря главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова. Если цены на нефть будут выше прогнозных $40, то, скорее всего, вырастут и доходы и расходы, дефицит при этом сохранится на прежнем уровне, добавляет Мамедов. Говорить об устойчивом бюджете можно будет, лишь когда заработает новое бюджетное правило (оно ограничивает расходы бюджета базовым уровнем доходов при нефти по $40 за вычетом расходов на обслуживание долга), то есть с 2020 года, резюмирует эксперт ВШЭ Андрей Чернявский.