Санкционные дебри: программа мер против России стала сложнее иранской

Фото: ТАСС

«На фоне новых, многоуровневых санкций США против России иранские санкции выглядят скучными», – написал 12 сентября в Twitter Дуг Джейкобсон, юрист из вашингтонской фирмы Jacobson Burton PLLC. В этот день США одновременно с Европой ввели новые санкции, направленные против крупнейших российских нефтегазовых компаний, на долю которых приходится 90% добычи нефти в стране. Джейкобсон еще в начале августа признавался РБК, что «завален клиентской работой» и потому не успевает отвечать журналистам. Юристы еще никогда не были так заняты санкционными вопросами. Например, уже через три дня после последнего раунда санкций элитная юрфирма Debevoise&Plimpton проводила в центре Москвы семинар, на который привезла лучших специалистов по санкциям из Лондона и Нью-Йорка. Желающих посетить его оказалось столько, что организаторам пришлось переносить мероприятие из офиса Debevoise в конференц-зал Московской биржи, вместивший в итоге около 100 человек.

Санкционная программа США в отношении России – многоуровневая: есть список заблокированных лиц и компаний (так называемые SDN, полностью изолированные от американской финансовой системы), а есть список компаний, подлежащих «секторальным» санкциям (SSI) – ограничениям на доступ к заемным средствам или нефтегазовым технологиям. Эти ограничения характеризуются дополнительными параметрами, такими как «длина» кредита или сфера использования технологий (например, проекты на шельфе Арктики). За исполнение санкций параллельно отвечают два ведомства – Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) и Бюро промышленности и безопасности (BIS), их правила в общем виде не совпадают (см. таблицу).

В постоянно усложняющейся «российской» санкционной программе выразилась вся суть «умных санкций» (smart sanctions) – концепции, которая родилась в США после 11 сентября 2001 года.

Молот против скальпеля

Первые американские санкции, введенные в марте после крымского референдума, были тривиальными: Минфин США начал с того, что внес ряд российских политиков в список SDN. Впоследствии туда попали несколько бизнесменов, якобы входящих в «ближний круг» президента Владимира Путина, и подконтрольные им компании, а также руководители госкомпаний «Роснефть» и «Ростех». И уже тогда у американских контрагентов начались сложности. Отчасти они были связаны с непрозрачной структурой владения активами, приписываемыми российским олигархам.

К примеру, в начале апреля The Financial Times написала о возможной отмене концертов американских поп-звезд на финской Hartwall Arena, подконтрольной семье Ротенбергов и Геннадию Тимченко. Поскольку попавший в санкционный список Тимченко владеет 50% финской компании Arena Events (ей принадлежит концертно-спортивный комплекс), Hartwall Arena автоматически должна были оказаться под санкциями: по «правилу 50%», коммерческие отношения с американцами обеим компаниям должны были быть запрещены. Но структура собственности актива оказалась куда сложнее. Уставный капитал Hartwall Arena разделен на акции пяти классов, один из которых – C – «весит» в 20 раз больше с точки зрения голосующих прав. Arena Events владеет всеми акциями класса C, что дает ей более 90% голосов, но только 45% уставного капитала, узнал РБК из материалов финского коммерческого реестра. Санкционные правила Минфина США предписывают ориентироваться только на понятие «владения», а не «контроля», поэтому шоу на Hartwall Arena продолжаются.

В августе OFAC изменило «правило 50%», существующее с 2008 года, так что анализировать структуру собственности компаний на предмет того, распространяются ли на них санкции автоматически, стало гораздо сложнее. Теперь нужно проверять, не владеют ли несколько лиц из списка SDN суммарной долей в 50%. Представительница Минфина США тогда подтверждала РБК, что «правило 50%» скорректировано именно в связи с санкциями против России.

Сложность «российских» санкций – это обратная сторона интегрированности России в глобальную экономику. «Между санкциями, относящимися к России, и иранским эмбарго есть очевидное различие: Россия - крупный торговый партнер США», – говорит партнер американской юридической фирмы Thomson Coburn Роберт Шапиро. C 1979 года между США и Ираном практически нет торговых отношений, в 2013 году оборот двусторонней торговли составил лишь $315 млн, при этом американские фирмы поставляют в Иран в основном «гуманитарные» товары – продовольствие, лекарства. Торговый оборот между Россией и США в прошлом году равнялся $38 млрд, пренебречь этими деловыми связями нельзя. Поэтому США вооружились не «молотом», а «скальпелем» в вопросе санкций против России, не раз декларировали американские чиновники.

«Санкции, введенные в отношении России, нельзя назвать прямолинейными», – говорит партнер юридической фирмы Dechert Томас Богл: «Это не Иран или Судан, в случае с которыми портфельные управляющие четко знают правила. Санкции против России сложнее, и, в отличие от этих стран, в России много инвестиционных возможностей».

Санкции США против России сложнее всех прошлых санкционных программ, соглашается исполнительный директор аналитической организации Center for the National Interest, эксперт по российско-американским отношениям Пол Сондерс. «Хотя экономические связи США и России ограничены в сравнении с российско-европейскими, они все равно важнее, чем коммерческие связи США со странами - объектами предыдущих санкций», – заявил Сондерс РБК. Администрация Барака Обамы вынуждена балансировать между желанием навязать издержки России и нежеланием вредить американскому бизнесу. «Эта задача требует большей изощренности и креативности», – указывает эксперт.

Как Запад меняет свое отношение к России и Ирану

Special for you

В июле, специально для России, администрация США изобрела так называемые “секторальные” санкции. В соответствии с указом Барака Обамы секторальные меры могут затронуть ключевые отрасли российской экономики - финансовую, энергетическую, оборонную и горно-металлургическую. Первый список секторальных «мишеней» – SSIL – был опубликован 16 июля: в него попали Газпромбанк, Внешэкономбанк, «Роснефть» и НОВАТЭК, который стал первой частной компанией, попавшей под новый тип санкций. В конце июля список пополнился другими госбанками, а в сентябре - нефтегазовыми гигантами.

SSIL – «новаторское» решение американского Минфина, прежде не использовавшееся ни в одной санкционной программе. И оно создало американским компаниям, работающим с Россией, очень много проблем. 

Секторальные ограничения против российской нефтегазовой отрасли привязаны сразу к трем параметрам – сфера конечного использования (в каких проектах будет использоваться оборудование), конечный пользователь (кто будет его использовать) и товарная категория (что будет использоваться). И американским поставщикам, и партнерам теперь необходимо отвечать на три вопроса, чтобы сделка могла состояться. С одной стороны, есть список товарных наименований, которые запрещены к поставке в Россию (любому конечному пользователю), если эти товары предназначаются для нефтяных проектах на глубоководных морских участках, на шельфе Арктики или в сланцевых формациях. С другой стороны, есть пять конечных пользователей («Газпром», «Газпром нефть», ЛУКОЙЛ, «Роснефть» и «Сургутнефтегаз»), которым запрещено поставлять любые товары и услуги, если они будут использоваться в арктических, глубоководных или сланцевых нефтяных проектах.

«Части российской экономики подлежат ограничениям, зависящим от конечного использования, конечного пользователя и товарного наименования, – комментирует Майкл Бертон из Jacobson Burton. – Администрация настолько далеко зашла с концепцией умных санкций, что компаниям будет тяжело наладить механизмы комплаенса в этой сфере».

За последние 10 лет экономические санкции превратились в ключевой инструмент внешней политики США, американские власти потратили годы на «оттачивание» этого инструмента, чтобы он приносил максимальные результаты. Санкции против целой страны (вроде кубинского или иранского эмбарго) доказали свою неэффективность: они заставляют страдать все население, но почти всегда неспособны изменить курс политического режима, как это было в случае с Ираком – американское эмбарго довело страну до гуманитарной катастрофы, но не сломило режим Саддама Хусейна. Поэтому США теперь идут по пути «точечных», «умных» санкций, и Россия стала полигоном для их испытания.

«OFAC очень изобретателен с российскими санкциями», – говорит американский юрист Эрих Феррари из Ferrari & Associates. Это связано с тем, что США хотят «наказать» Россию с минимальным ущербом для мировой экономики и своих европейских союзников. «Они действуют очень аккуратно и взвешенно», – сказал Феррари РБК.

Побочные эффекты

Но «креативность» в вопросах санкций далеко не всегда приносит желаемый эффект: напротив, бизнес может принять решение вообще не связываться со страной, если санкционные правила чересчур сложны. На разъяснение и интерпретацию санкций тратятся время и деньги, а когда санкции ужесточаются и усложняются едва ли не каждый месяц, у бизнеса может попросту кончиться терпение. Слишком «умные» санкции, даже если их изощренность ставит целью лимитировать ущерб деловым отношениям, могут привести к обратной ситуации. «Нечего и говорить, что реальный эффект санкций оказывается шире, чем их непосредственная юридическая сфера действия», – заявляет партнер нью-йоркской юридической фирмы Fried Frank Марио Манкузо. «Слишком сложно понять, что разрешено, что запрещено, поэтому многие фирмы предпочитают действовать консервативно, с опаской», – добавляет Сондерс из Center for the National Interest.

Отдельная проблема – неоднозначность формулировок санкций. Это нередко порождает «серые зоны», когда непонятно, распространяются ли санкционные ограничения на конкретные сделки. В июле, после введения первых секторальных санкций, эксперты и СМИ активно обсуждали, подпадают ли под ограничения миллиардные сделки «Роснефти» с западными нефтетрейдерами на условиях предоплаты. В этих сделках трейдер берет кредиты на то, чтобы выплатить «Роснефти» аванс за будущие поставки нефти. С экономической точки зрения, это можно трактовать как кредит «Роснефти» под залог будущих поставок, рассуждал тогда профессор финансов Хьюстонского университета Крейг Пирронг, а как это понимает OFAC – непонятно (ведомство использовало только широкое понятие «долга», не давая юридически строгих определений). И такие вопросы встречаются буквально на каждом шагу.

Выяснить, какой точный смысл вкладывает OFAC в свои формулировки, на самом деле не так-то просто. Ведомство, больше похожее не на отдел Минфина, а на спецслужбу, не очень «коммуникабельно» и, как правило, оставляет за самими компаниями бремя анализа и интерпретации санкционных формулировок. Такая политика натолкнула некоторых комментаторов на версию о том, что неопределенность толкований – сама по себе инструмент американских идеологов «умных» санкций. Впрочем, Серена Мо из Wiley Rein, прежде работавшая в OFAC, с этим не согласна. Текущие санкции в отношении России «действительно сложны и, как следствие, порождают трудности в сфере комплаенса для американских компаний», подтверждает она. Но она не считает, что санкционные нормы применительно к России намеренно усложнены, чтобы приумножить эффект ограничительных мер. «Власти США – как Минфин, так и Госдепартамент – предоставляют исчерпывающие руководства [по санкциям], чтобы секторальные санкции, затрагивающие нефтегазовый и финансовый рынки, не воспринимались шире, чем задумано», – пояснила она РБК.

По мнению юриста Bryan Cave Клифа Бернса, США пытаются «усидеть на двух стульях». «Мы хотим нанести ущерб российским компаниям из списка SSIL, но не настолько, чтобы навредить Европе. Разумеется, в конечном счете единственными пострадавшими окажутся американские предприятия, которые будут отрезаны от бизнеса с компаниями из SSIL, после того как те найдут новых, неамериканских партнеров», – считает Бернс.