Спецслужба по санкциям: как в США устроена работа над черными списками

Директор OFAC Адам Шубин (Фото: REUTERS 2014)

«OFAC — одно из самых могущественных ведомств правительства США, о котором никто никогда не слышал», — говорит Марк Дубовиц, директор аналитического центра Foundation for Defense of Democracies и один из архитекторов иранской санкционной программы.

OFAC входит в структуру Министерства финансов США, непосредственно подчиняясь Управлению по финансовой разведке и противодействию терроризму (Office of Terrorism and Financial Intelligence). Сейчас OFAC управляет 37 санкционными программами — как страновыми (Сирия, Белоруссия, с марта — Украина/Россия), так и направленными на борьбу с экстерриториальными явлениями, например с международной торговлей наркотиками, терроризмом и ядерным распространением. Многие из программ агентства действуют уже больше полувека или около того: санкции против Северной Кореи длятся 64 года, против Кубы — 54 года, а против Ирана — 30 лет.

OFAC была создана в конце 1950 года после начала Корейской войны, чтобы ввести первые ограничительные меры против Китая и Северной Кореи. Но настоящий «расцвет» ведомство пережило уже в 2000-х годах, благодаря глобальной войне США против терроризма.

Долгое время OFAC в основном следил за тем, как банки хранят замороженные под санкциями активы, рассказывала в начале года The Wall Street Journal юрист из Wiley Rein Серена Мо (работала в Минфине США и самом OFAC до 1997 года). Деятельность агентства кардинально расширилась после вторжения Ирака в Кувейт в 1991 году. В 1995 году президент Билл Клинтон подписал указ о борьбе с международным наркотрафиком и ввел санкции против лиц, которые угрожают мирному урегулированию палестино-израильского конфликта. Это были первые санкции, которые OFAC разработала против явлений (таких как наркоторговля и терроризм), а не конкретных стран, отмечает Мо.

В марте 2014 года у OFAC прибавилось работы в связи с украинским кризисом. Ведомство пошло на беспрецедентные меры, включив в санкционный список SDN (Special Designated Nationals) ряд российских бизнесменов, в том числе Геннадия Тимченко, Аркадия и Бориса Ротенбергов и Юрия Ковальчука, мотивировав это тем, что они входят «в личный круг президента Путина». OFAC указал тогда, что у российского президента есть инвестиции в нефтетрейдинговую фирму Gunvor, сооснователем которой является Тимченко, и что Путин «может иметь доступ к средствам» этой компании.

Gunvor была возмущена, назвав все ложью. Но представители Минфина США отказались предоставлять доказательства связи российского президента с Gunvor. OFAC в принципе не обязан раскрывать основания для своих решений (к этому службу не может принудить даже суд). И ведомство не скрывает, что может базировать свои выводы на любых источниках информации, включая СМИ.

Финансовые войны

В начале 2000-х годов США превратили финансовые санкции в ключевой инструмент воздействия на недружественные государства. После дорогостоящих и непопулярных военных кампаний в Ираке и Афганистане США отказались от военного вмешательства в Иран и Сирию, предпочтя стратегию экономических санкций. И по крайней мере в случае с Ираном этот метод сработал, уверяет Вашингтон: иранцы сели за стол переговоров и пошли на уступки по своей ядерной программе.

Решающую роль в этой стратегии играет практически тотальный контроль США над глобальной долларовой финансовой системой, считает бывший советник Буша-младшего и экс-чиновник Минфина США Хуан Сарате. «Это по сути финансовая «партизанская война», беспрецедентная по досягаемости и эффективности, ее цель — перекрыть финансовый кислород нашим врагам», — пишет Сарате в книге «Война казначейства» (Treasury’s War), на которую в недавнем интервью журналу Spiegel сослался президент «Роснефти» Игорь Сечин (находится в санкционном списке OFAC с апреля).

В арсенале OFAC колоссальные возможности, указывает Сарате. Агентство может заморозить американские счета, ограничить иностранцам и зарубежным организациям доступ к финансовой системе США, запретить американским банкам сотрудничать с любой финансовой организацией в мире. Обходить санкции не резон: это чревато серьезными штрафами, причем OFAC не снимает с банков ответственности, если нарушение произошло без злого умысла, например по недосмотру. OFAC редко предупреждает американские компании заранее о том, что они могут быть наказаны за несоблюдение санкционного режима: как правило, нарушители узнают о своей вине, когда уже слишком поздно что-то исправить.

Попадание в «черный список» OFAC (список лиц, чьи активы в юрисдикции США блокируются и кому запрещен въезд в Штаты) сродни бессрочному приговору. Установленного порядка обжалования такого решения не существует, фигуранты списка могут подать прошение непосредственно в OFAC, если считают, что их включили в список необоснованно или основания утратили актуальность. Но у OFAC даже не регламентированы сроки, в течение которых ведомство должно ответить. В начале 2014 года WSJ писал о хорватском генерале Анте Готовине, который был внесен в американский санкционный список в 2003 году, поскольку проходил по делу о военных преступлениях в бывшей Югославии. В ноябре 2012 года Готовина был оправдан Гаагским трибуналом, решение признал Госдепартамент США. Адвокаты Готовины попросили об исключении его из списка OFAC, но ведомство проигнорировало все запросы. Имя генерала было убрано из списка OFAC только в феврале 2014 года, после того как юристы обратились в федеральный суд США, при этом OFAC так и не прервало молчания.

Ведомство не нуждается в специальных разрешениях и проводит консультации с Минюстом США лишь потому, что последнему, возможно, придется защищать эти меры в суде. Могущество OFAC иллюстрирует хотя бы один пример: в феврале 2011 года в течение всего 72 часов были заморожены счета бывшего ливийского лидера Муаммара Каддафи на общую сумму около $30 млрд.

При разработке санкций сотрудники OFAC тесно работают с другими федеральным агентствами, в том числе и с разведкой. Сами работники OFAC воспринимают себя не как «финансистов», а как правоохранителей и представителей разведывательного сообщества, рассказал РБК глава вашингтонской юридической фирмы Ferrari and Associates Эрих Феррари, специализирующийся на санкциях OFAC. Ведомство поддерживает максимальные стандарты секретности, характерные скорее для спецслужб. Если Евросоюз зачастую допускает (сознательно или несознательно) утечки на этапе подготовки санкций, то для OFAC это практически немыслимо. Контакты OFAC с «внешним миром» сильно ограничены, рассказывает Феррари. Ни частные лица, ни компании не уведомляются об их внесении в санкционные списки до официальной публикации на сайте Минфина. Кроме того, OFAС не консультируется с бизнесом на предмет того, стоит ли вводить те или иные санкции. Ведомство понимает, что любые санкции априори наносят ущерб американской экономике, но такова цена за отстаивание внешнеполитических интересов.

«Бюджетное» ведомство

OFAC располагается прямо через дорогу от головного здания Минфина США в Вашингтоне, в здании, больше похожем на «технический офис», пишет Сарате. По различным данным, в OFAC работают от 175 до 200 человек. Число сотрудников самого Минфина США превышает 100 тыс. OFAC настолько секретный, что пресс-служба Минфина США отказывается называть даже точный штат ведомства. Официальный представитель OFAC отказался отвечать на этот вопрос, сообщив РБК, что ведомство «обычно не комментирует вопросы персонала».

По словам Феррари, большинство сотрудников OFAC молоды — от 28 до 43 лет. У них может быть разнообразный бэкграунд, но большинство получали юридическое образование и владеют очень четким пониманием внешнеполитических задач.

Несмотря на особую государственную важность, OFAC — очень «экономное» и даже «прибыльное» для бюджета агентство. В 2012/13 финансовом году, согласно правительственным документам, его бюджет составил чуть более $30 млн (для сравнения, бюджет всего Минфина США — $14 млрд). При этом только с начала 2014 года агентство «заработало» около $1,2 млрд за счет взыскания штрафов за нарушение санкционных режимов (почти $1 млрд пришлось на штраф французскому банку BNP Paribas). В прошлом году собранные OFAC штрафы составили $137 млн – это также превышает его бюджет, который в последние годы почти не менялся.

Команда OFAC «работает до изнеможения», говорил замглавы Минфина по борьбе с терроризмом и финансовой разведке Дэвид Коэн на слушаниях в сенате в 2013 году. Он отвечал на вопрос, достаточно ли у OFAC ресурсов, чтобы адекватно осуществлять иранские санкции. В интервью WSJ в феврале нынешнего года директор OFAC Адам Шубин также отмечал, что его подчиненные «работают на пределе своих возможностей [...], но им это нравится».

Разработчики санкций не обладают никакими преференциями по сравнению с другими госслужащими США. Сейчас на сайте USA.gov (единый портал, содержащий информацию о вакансиях во всех федеральных агентствах США) открыты четыре вакансии в OFAC: ведомство ищет заместителя директора, который будет курировать направление по выдаче лицензий (разрешений на транзакции со странами под санкциями), старшего аналитика по контролю за выдачей лицензий, программиста и, собственно, «разработчика» санкций (Sanctions Investigator).

На самый высокий оклад может рассчитывать замдиректора OFAC — от $124,995 тыс. до $157,100 тыс. в год (385–485 тыс. руб. в месяц). Рядовой сотрудник, который будет непосредственно заниматься надзором за исполнением санкций, может претендовать на $63,09–116,901 тыс. в год (195–361 тыс. руб. в месяц) в зависимости от опыта. Приблизительно столько же будет получать аналитик ЦРУ, специализирующийся на поиске информации в открытых источниках на иностранных языках. OFAC ожидает «значительного интереса соискателей к вакансии», говорится в объявлении.

Открытые вакансии в OFAC отчасти свидетельствуют о масштабах его работы, писал Bloomberg в прошлом месяце. Дело в том, что санкции ужесточаются и усложняются быстрее, чем юрфирмы и банки успевают подготовить специалистов в этой сфере, поэтому последним остается только переманивать сотрудников самого ведомства. В прошлом году как минимум восемь человек покинули OFAC и не меньше шести — с начала 2014 года.

Штрафы за нарушение санкций растут пропорционально количеству фигурантов в санкционных списках: например, в июле этого года французский банк BNP Paribas обязался выплатить американским властям рекордный штраф в размере $9 млрд за проведение «запрещенных» транзакций в интересах клиентов из Ирана, Судана и Кубы. И потому за ценные кадры, знакомые с санкционными программами изнутри, банки готовы переплачивать. По данным Bloomberg, оклад специалистов по санкционному законодательству в банках может быть на 25–50% выше, чем на госслужбе, и это не считая годовых бонусов. Бывшие работники OFAC также устраиваются в юридические и лоббистские фирмы. Например, экс-глава OFAC Ричард Ньюкомб, руководивший ведомством с 1987 по 2004 год, является партнером в юридической компании DLA Piper и лоббирует интересы клиентов в Конгрессе, в том числе по вопросам санкций.